减税“结构”之辩.docVIP

减税“结构”之辩 　　央地在“结构性减税”中的博弈结果关乎稳增长的财政政策能否落实，事权和支出责任改革或被倒逼推进。 　　财税部门领导在“两会”期间承诺，2016年5月1日起，已经试点逾四年的“营改增”将全面推行。建筑业、房地产业、金融业、生活服务业都将开始缴纳可以抵扣的增值税，企业新增的不动产所含的增值税也可以纳入抵扣范围。 　　官方测算，全面“营改增”与其他两项减费措施一起，可以在2016年减轻企业和个人负担5000多亿元。对于正在下行的经济，这无疑会起到稳定作用。“投资项目预计会增加，投资规模也会相应扩大”，联办财经研究院院长、原国家税务总局副局长许善达向《证券市场周刊》表示，“这是因为营改增后，抵扣使投资成本降低、投资回报率将提高。” 　　不过，“营改增”的影响并未到此为止。营业税从地方主体税种转变为中央和地方按75：25比例分成的增值税，地方财政将大幅减收。2015年，营业税总额逾1.9万亿元，按照和2016年改革5-12月份同比口径折算，营业税规模逾1.2万亿元，在地方财政收入中的占比约合23%。而地方财政支出又是全国财政支出的大头，单在公共财政支出中的占比就达85%。 　　当前的减税既然定调为“结构性减税”，更普遍的减税就难以指望了；而在结构中想必是各层级、各地区、各税种有增有减。若是政府因为计划增补的完不成导致更大的减税落实不下去，再叠加政府性基金的减收减支，可能会再次出现如前两年的财政被动紧缩效应，产生预期外的经济下行压力。 　　缺口怎么补？ 　　“营改增”为地方财政带来的减收缺口究竟有多大？若以2015年为基数，将过去三年的营业税增速的平均数假设为2016年营业税的增速，可以估算出，2016年5-12月份，地方财政会因“营改增”大致减收1.3万亿元。 　　这么大的缺口怎么处理？目前来看，中央对弥补缺口的方案很可能还没有达成最后的共识。2016年的《政府工作报告》只是笼统地表示，要“合理确定增值税中央和地方分享比例”、“把适合作为地方收入的税种下划给地方”，未曾提及增值税的新分享比例会是多少，适合地方的税种有哪些。足见分税总比抽税难。 　　北京大学财政学系副教授蒋云?S研究发现，由于各地对营业税依赖程度差别较大，难以找到一个能使所有省级行政区恢复原有财力水平的增值税分享比例。 　　根据已发布数据计算，在全国层面上弥补地方，需要将增值税地方分享比例从25%提高到53%；具体到各省，由财税细项数据大致算出的分项比例又有着比较大的差别。比如，上海、广东需要将分享比例提高到42%、44%，北京、海南、重庆分别为50%、55%、56%，青海则高达62%。 　　就算明确比例，要通过提高分享比例完全弥补也有问题。“不可能提到60%那么高，”社科院财政研究室主任杨志勇表示，“否则，增值税究竟算是国税还是地税？” 　　既然单纯地提高增值税分享比例不足以地方财政结构性缺口，那么把适合地方的税种下划地税可好？许善达认为，可选的方案之一是把消费税和车辆购置税从国税转为地税。 　　“不过，消费税还需要改革，从生产环节征收改为消费环节征收。”许善达指出，“消费税按理应该在零售环节征收，但历史上因为税务系统在零售环节的征管力量不足，所以在生产和批发环节征收消费税。随着技术进步和信息化的发展，地方税务局征管力量增强，有一些在零售环节的税，可以由地方政府来征收，征收率还会提高，避免大范围的税收流失。” 　　即便如此，消费税和车辆购置税的规模也不足以完全替换营业税。2015年，国内消费税总额为10542亿元，车辆购置税总额为2793亿元，合计1.3万余亿元，仍比营业税少约6000亿元。而且，消费税的征税对象是下至日常烟酒和鞭炮，上至珠宝玉石和游艇，这些消费品无论在生产环节还是在消费环节，各地区间差异都非常大，相关税收也难以在规模上和各省市的营业税对称。 　　至于已经热议数年的房地产税，作为全国人大第一类立法项目，仍然处于立法阶段，尚看不到推出的时点。更何况，目前与房地产有关的三个税种――房产税、城镇土地使用税、土地增值税――已经属于地税，合计规模相当于营业税的43%。与此同时，国有土地出让制度也决定了中国的房产税税率不太可能向土地私有制国家靠拢。 　　此外，2016年将要全面从价计征的资源税总体规模更小，且其中96%早已划归地方。 　　假如把增值税分享或其他税收之外的不足部分，用中央对地方的转移支付补上，这又会加剧中央和地方事权、财权不匹配的矛盾，是改革的倒退。 　　杨志勇建议，短期内可以采用试点时的策略，也就是将各省市新增的增值税直接转回。如此对地方财政的影响基本缩小在了“营改增”的减税效应上，虽然随着时间的推进难免会有副作用，但至少能为财税改革全局争取宝贵时间。 　　仍需警惕地方财政紧缩效应