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国家治理视角下的中国税收征管改革研究 　　摘 要：近年来，国家治理已成为中国行政管理改革的重要内容和发展的主要方向。中国的税收征管改革作为政府行政管理改革的重要内容，只有把它放到中国国家治理的大环境中，在国家治理的宏观目标和整体框架内设计安排税收征管改革的目标、路径和进程，才有可能取得预期的效果。鉴于此，本文在探讨国家治理理论主要观点的基础上，通过对中国税收征管的发展脉络和现实状况进行分析梳理，认为中国的税收征管改革只有在国家治理理论的指导下，按照党的十八届三中全会公报中提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的奋斗目标，以提高纳税人的税法遵从度为核心，以重塑税收征管流程为主要内容，完善内部激励机制，提高纳税服务能力和水平，融合税收征纳关系，加强对征纳双方的权利保障和监督制约，才有望达到维护税收征管秩序、保障国家财政收入的目的。 　　关键词：国家治理；税收征管；国家行政管理；流程再造 　　中图分类号：F81242 文献标识码：A 　　文章编号：1000176X（2016 　　一、引 言 　　国家治理理论是当前国际学术界有关政治改革的最具代表性和影响力的理论，其核心内容是要求政府进行机构改革和政府职能的发展。其以提升政府从事社会政治事务和公共服务活动的能力和水平为目标，通过重塑管理理念，调整管理目标，整合管理资源，再造管理流程，优化管理手段，培育管理文化，试图将政府管理活动改造成一种建立在多数人认可和参与基础上的、使相互冲突或不同利益得到调和并采取联合行动的制度运行的过程。其不仅契合了现代政治制度发展的根本规律和市场经济条件下政府管理制度创新的内在要求，代表着现代政府管理理论发展的最新方向和最高水平，而且对指导和促进政府管理制度的改革与发展起到了积极的促进作用。国家治理理论已成为研究国家行政管理制度及其改革的一种新的理论范式，被许多国家用于指导本国的行政管理改革。正因如此，党在十八届三中全会公报中也明确提出中国要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这标志着实行国家治理、完善国家治理体系、提高国家治理能力已成为中国当前政治改革与发展的重要内容。 　　在政府管理的诸多领域中，税收活动不仅承担着为国家筹集财政资金的重任，而且还承担着配置社会经济资源、调节社会收入分配、促进市场经济发展等重要职能。因此，税收治理与国家治理密切相关。一方面，税收治理是国家治理的重要组成部分，因而税收治理必须符合国家治理的一般原则和要求；另一方面，税收治理又制约着国家治理的实施与成效，如果税收治理不能取得理想的效果，则国家治理也就难以取得理想的成效。故如何运用国家治理理论来指导中国正在进行的新一轮税收征管改革，就成为当前中国税收治理面临的重要问题。鉴于此，本文在对国家治理理论和中国税收征管改革的进程与现状进行分析梳理的基础上，针对中国当前税收征管的实际状况，试图对中国税收征管改革的目标和路径进行必要的研究，并提出一系列政策性建议。 　　二、文献综述 　　1国家治理理论的研究 　　国家治理理论是西方国家在20世纪70、80年代出现“政府失灵”的背景下，于20世纪90年代才发展起来的一种关于政府管理与改革的理论。按照治理理论的著名代表学者林登[1]的观点，国家治理应该建立无缝隙政府，以打破政府传统的部门界线和功能分割的局面，以单一界面为公众提供优质高效的信息和服务。他认为，无缝隙政府理论的核心是政府流程的再造，在此过程中，应坚持顾客导向，把服务对象看做顾客，将顾客满意度作为评价政府工作的标准；应把政府内部的工作人员亦看做顾客，努力调动其工作积极性，为政府治理创造新的、内在的动力；应坚持结果导向，在确定目标的前提下，重组管理结构，建立扁平化的组织体系，加强全面质量管理、绩效管理和团队自我管理，及时控制和导向阶段性结果，形成以结果为导向的管理体制；应强调竞争导向，把一些公共产品与服务推向市场，允许和鼓励民间参与和提供，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间展开竞争，以向社会提供更加有效的公共服务。奥斯本和普拉斯特里克[2]等也认为，政府再造是指“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创造新的能力，并能变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型的过程”。其在论著中从战略高度系统地提出了政府再造的路线图。他们认为，再造政府的关键是寻求能够引起政府组织变革的“基本杠杆”?D?D即政府体制的DNA。政府再造的过程就是改变政府体制的DNA，从而触发整体体制的变革过程。其将这些基本杠杆分为五种类型，并称之为五个不同的战略，简称5C战略，即核心战略（Core Strategy）、后果战略（Consequences Strategy）、顾客战略（Cust