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“不确定性”为美国国防预算套上枷锁 　　2013年10月1日，由于美国民主、共和两党尚未解决新财年的政府预算分歧，联邦政府的非核心部门被迫关闭，同时美国政府面临债务违约风险。10月17日，美国总统奥巴马签署议案，正式结束了持续16天的政府关门风波，债务违约风险暂时解除。但是，政府开门并不代表万事大吉，自动减支、预算分歧等阴云依旧笼罩在政府财政的大环境中。作为政府预算的重要组成部分，也是自动减支计划中的重要削减对象，美国国防预算在此种充斥着不确定性的环境中变得畏首畏尾、步履沉重。 　　美国战略与国际问题研究中心（CSIS）于2013年10月22日发表评论文章《临时预算协议对美国国防领域的影响》，文章以问答形式解析了10月17日签署的临时拨款法案的内容、自动减支和临时拨款对国防开支的影响以及美国国会和国防部应该采取的应对措施。美国战略与预算评估中心（CSBA）高级研究员托德?哈里森于2013年10月24日发布了名为《混乱和不确定性：2014财年及其以后的国防预算》的报告，结合历史趋势分析国防预算的当前问题和未来趋势。上述文章和报告从不同角度阐述了目前预算环境的不确定性犹如枷锁一般对国防开支和项目施加的束缚和限制。 　　枷锁制造者―高额债务和预算控制催生不确定性 　　上世纪80年代中期，美国经济逐步演变为债务依赖型经济体制，政府赤字财政、国民超前消费、银行金融支持就是这种体制的全部内容。2001年以来，美国政府债务上限已上调11次，其中小布什任总统期间，债务上限被抬高了7次，总共增加5.37万亿美元。仅在奥巴马第一届任期内，债务上限就被提高了4次，总共增加5.08万亿美元，创造了史上最高的国债年增幅。高额债务深刻影响美国经济复苏步伐，红透半边天的政府赤字让总统和两会议员们再也坐不住了。 　　早在2011年4月，奥巴马总统便宣布了削减赤字的长期目标，即在2023年前削减4万亿美元的财政赤字。《预算控制法案》也在2011年颁布，规定如果所谓的超级委员会没有在时限内提交减赤的合理方案，那么将会启动“自动减支”机制。2013年3月1日，奥巴马签署命令，正式启动大幅削减政府开支的自动减支机制，2013财年的政府开支削减额度将高达850亿美元，其中一半将体现在削减包括医疗、教育在内的国内项目上，另一半则是削减国防开支。CSIS的这篇评论文章认为，政府的减赤计划和自动减支机制自提出以来，便处于尴尬境地：一是实质性响应少，政府各部门面对严厉的削减限制都无从下手，抱手观望，很少能够组织精干力量进行认真的规划和分配；二是盲目应付指标，由于国会要对每一财年的预算支出进行强加限制，导致政府不得不盲目应付本财年的控制目标，很多项目经费的拨付推迟到下一财年，导致下一财年的预算减控负担加重，预算危机就像是滚雪球一般越滚越大。债务不断超限，导致预算不得不减，强硬限制又导致缺乏长远考虑的应付，预算环境越来越缺乏确定性，扑朔迷离、难以预测。 　　枷锁的雏形―临时拨款和自动减支捆住国防预算开支的手脚 　　临时拨款并非“限时狂欢”。临时拨款法案有着严格的支出限制，武器装备采购项目的拨款受到较大影响，既不能上新项目，也不能签订多年制的打包合同，使采办领域多有不满。10月17日签订的《2014维持性拨款法案》规定，联邦政府各部门将获得预算运营到2014年1月15日，同时财政部发行国债的权限延长至2014年2月7日。该法案暂时解除了美国政府的债务违约风险，也被某些媒体称为美国政府部门的“限时狂欢令”。但是，“限时”是真，“狂欢”却不属实。维持性拨款，通常的期限是3个月，每年限额9860亿美元，用于常规或应急的可自由支配开支项目。通过维持性拨款法案为预算项目提供资金，则要求各种款项的名称和金额与上一财年相同，这就意味着无法启动新项目，并且不能授予多年期合同。奥巴马签署的这份维持性拨款法案虽然让政府重新活了过来，却为部门预算带上了枷锁。CSIS的评论文章认为，上述限制对国防预算和国防项目产生严重影响：由于各军种要维持上一财年的拨款分配方案，这使得一些项目得到过剩的拨款，而另一些项目则资金不足，新项目则根本无法启动。目前，持续性拨款法案和自动减支已经导致海军的3艘主力战舰和25架飞机的采购计划告吹。空军也不得不削减今年购买飞机的数量，F-35战斗机将会从采购清单删除。自动减支还可能为国防开支带来副作用。各军种国防采办执行官们认为，自动减支为国防部带来的浪费会比它节余的金额多。空军采办执行官威廉?A?拉普兰特认为，对研发项目的削减会提升单位成本，试验延期也会使“拖、降、涨”现象更为恶化。 　　当下解锁不易―当前国防预算分歧难于协商 　　目前国会设定了2014财年预算最终敲定的内部期限―2013年12月13日。参议院和众议院各执一份提案，两份预算提案在非国防开支