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我国非营利组织管理的现实困境与制度改进 　　摘要：在我国，非营利组织主要指的是社会团体、民办非企业单位以及基金会三大类型社会组织。根据我国国家管理秩序的需要以及非营利组织自身发展的需要，应当对我国的非营利组织进行适当的管理。本文分析了我国非营利组织管理的现实困境，并提出相应的改进措施。 　　关键词：非营利组织 行政管理 现实困境 制度改进 　　非营利组织的流行始于20世纪80年代初的西方发达国家，当时受到社团革命的影响，各类社会组织蓬勃发展，其中一些组织在功能定位上开始聚焦于修正、弥补传统的“政府失灵”及国家公共服务有限等社会管理问题，从而逐渐赢得了正当性基础而得到广泛发展，并开始演变为与政府部门（第一部门）、企业界私部门（第二部门）并列的第三部门（the third sector），成为改变社会的关键力量。 　　在西方国家，由于该类组织具有非营利性、公益性及自治性等特点，因而成为发展教育、科研、医疗、卫生、文化、慈善等社会性事业的重要角色。而在我国，一方面，随着社会经济的迅速转型，人们对于社会公共服务的需求愈加强烈和庞大，过去传统的由国家统一包办的供给模式已经力不从心，因而迫切地需要社会性力量的参与。但另一方面，我国目前并没有一个关于非营利组织的统一制度体系，虽然我们目前正在进行的事业单位体制其目的指向的就是单位职能公共化，但由于“重管控、轻服务”的传统管理惯性，加上事业单位制度的内在局限性，社会公益服务水平还处在一个较低的层次。 　　基于此，本文选择从行政管理的角度，对承载着重要使命的非营利组织进行初步的剖析，并尝试以此为基础提出一个兼具合理性与可行性的制度优化框架，以期为我国非营利组织的良性发展提供智识上的绵薄之力。 　　一、非营利组织的概念与管理的必要性 　　从学理上，非营利组织一般是指不以营利为目的的组织，其目标通常在于支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。在概念使用上，也有的学者则基于其学科背景和概念偏好而使用如非政府组织、第三部门、公民社会、民间组织等其他称谓。该类组织通常具有非营利性、民间性、自治性的特点。 　　在我国，非营利组织主要指的是社会团体、民办非企业单位以及基金会三大类型社会组织。一般而言，其功能主要有：一是提供充足优质的社会服务，增加公共服务的供给渠道和供给质量，例如一些社会出资举办的养老院和民办学校就能够起到该类作用。二是对弱势群体的保护支持，例如消费者协会和其他的一些相关组织，其目的即在于维护弱势群体的社会权利。三是强化对国家权力的监督，非营利组织往往扩展了人们的结社空间和利益团结，有助于唤起公众公共意识，从而对政府公共决策施加影响和监督。 　　党的十八大报告明确指出，“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”这种新的思想也为我们分析非营利性组织管理提供了理念上的指引。 　　之所以要对我国的非营利组织进行适当的、有效的管理，是因为有其必要性：一是国家管理秩序的需要。随着市民社会的日渐发展，国家的职能范围开始朝“小政府、大社会”方向调整，但维持正常的社会秩序依然成为国家最重要的职能之一。由于非营利性组织普遍具有广泛的社会影响，如果不能在正常的管理秩序下运作容易导致较大的社会问题，因此需要适当的行政管理。二是非营利组织自身发展的需要。目前，相较于国外发达国家，我国非营利组织无论是发展条件还是发展规模均还有待提升，其中一个重点因素就是缺乏有效的管理经验。通过适当的行政管理，能够为该类组织提供一些方向性的参考从而保障其良性发展。 　　二、我国非营利组织管理中的现实障碍 　　根据统计，截止到2014年6月底，我国共有社会组织56.1万个，其中社会团体29.4万个，基金会3736个，民办非企业单位26.4万个。但就目前来讲，无论是在该组织的政府行政管理方面，还是其与组织自治的关系方面，都存在着一些问题。具体而言，体现在以下几大方面： 　　（一）政府行政管理体制上的滞后 　　我国传统的政府职能是“全能政府”，即政府对于社会的方方面面都进行管控，给社会组织留下的空间十分狭小，因此自治性的社会组织长期得不到发展。虽然当前我国已经推行了行政管理体制改革，旨在对传统的管理模式进行转变，但由于经验和力度的限制，政府对社会组织的防范意识较浓，缺乏积极的培育意识和措施，因此非营利组织的实际功能发挥仍然不足。 　　（二）管理的思路较为模糊 　　与西方国家十分健全的法律保障不同，当前我国尚缺乏完整的关于调整非营利性组织的法律框架，而只有一些形式分散、内容分割甚至矛盾的法律法规。这基本上预示了一种不清晰的管