中国残疾人补贴现分析及制度设计思路上.doc

中国残疾人补贴现状分析及制度设计思路（上） ? 2013-04-11 10:16:04　　　来源：《社会保障研究》2012年第6期 　　 　　摘 要：对残疾人这一具有独特身心特征的人群进行补贴是残疾人社会保障制度中的重要内容之一。本研究通过回顾国际残疾人补贴制度的发展沿革，分析我国当前补贴制度下残疾人的收益，探讨了在中国对残疾人进行补贴存在的挑战，并对如何进行补贴制度的设计，使其更具操作性提出尝试性思路：即在全社会提升尊重残疾人群体平等和尊严的意识；以政府为主导，建立多部门合作机制，促进残疾人补贴的有效性；建立多元化分层补贴制度以“稳”和“恒”为原则加强残疾人补贴制度的稳定性和持续性。　　关键词：残疾人，补贴，制度设计　　一、残疾人补贴制度的发展沿革　　对残疾人给予辅助性支持，在人类社会中有着悠久的实践历史。古人“大同”社会的理想之“使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”成为我们现在正在建立的残疾人福利制度的重要理论源泉。对残疾人这一具有独特身心特征的人群进行补贴是残疾人社会保障制度中的重要内容之一，其建立的目的在于提高残疾人的生存和生活质量，向其提供更多的发展机会，使其活得更加幸福，更有尊严，最终为我国建立整体的社会主义和谐社会做出重要贡献。　　追溯残疾人补贴制度的起源来看，在社会保障制度萌芽初期，残疾人群体作为弱势群体的重要组成部分，并没有其独立的保障制度，因丧失劳动能力导致贫困，从而与老年人、儿童等群体一起成为国家“济贫”的对象之一，残疾人所享有的救助和补贴同其他贫困群体一致。1601年英国伊丽莎白《济贫法》出台，标志着人类残疾人福利史的开始。1883年德意志帝国议会批准颁布世界上第一部社会保险法《疾病保险法》，1884年和1889年又相继颁布了《工伤事故保险法》和《老年与伤残强制保险法》进一步加强了对残疾人的经济保障。1952年国际劳工组织制定的《社会保障最低标准公约》对工伤补偿、残疾津贴的最低标准做出了明确的规定。从20世纪60年代开始，联合国及有关国际会议先后通过了一系列有关残疾人的重要文件，其中1971年的《智力迟钝者权利宣言》和1975年的《残疾人权利宣言》是联合国最早具体规定残疾人权利原则的国际文件。随着世界各国对残疾人群体关注的增加，一系列保障残疾人权利的专项法律被制定出来。例如，韩国在1981年制定了《身心残疾者福利法》，规定了残疾人福利设施、残疾人津贴等相关事项。1982年12月第37届联合国大会通过了《关于残疾人的世界行动纲领》，从人权的角度提出应使残疾人得以充分参与社会生活和发展，并享有平等地位。21世纪的第一个人权公约——《残疾人权利公约》在第62届联合国大会上得以一致通过，它标志着残疾人从慈善、医疗和社会保护的客体转变为权利的主体，这意味不仅要将残疾人视作救济和帮扶的被动对象，还应当关注其自身的能动性，从而积极改善他们自身生存状况。　　国际残疾人补贴制度的建立过程及所体现的特点，与各国的经济、社会、文化因素密不可分，是社会经济发展到一定历史阶段的必然结果和要求。国际残疾人社会保障和福利津贴发展的历史提示我们，残疾人社会福利制度建设的核心内容是提供合理的补助和津贴，并重点提供完善的社会服务帮助其自力更生。　　进入21世纪，从《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》到《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》期间，中国的中央政府已经开始引导实施缴费式或非缴费式残疾人补贴计划。《“十一五”纲要》在残疾人“就业与社会保障”措施中，提出扩大残疾人社会保险的覆盖范围，增加养老保险补贴制度，继续实施低保政策，对重度残疾人予以供养、救济的目标要求。2008年中共中央出台了《关于促进残疾人事业发展意见》，指明了残疾人社会保障事业发展的新方向和新目标。《意见》对残疾人的补贴制度和服务体系建设等方面都做了指导性说明。2010年，中国残疾人联合会出台了《中国残疾人“十二五”发展纲要》，指出：“有条件的地方探索建立贫困残疾人生活补助和重度残疾人护理补贴制度。”　　在学术研究领域，国内已有不少学者对如何在中国建立一个完善的相对独立的残疾人社会福利制度，特别具体针对残疾人的各项补贴、津贴相关内容提出了建议。这样设计的优点在于突出了残疾人各项特殊需求，使残疾人确实获得相应补贴得到了一系列制度的保障。但这样的设计存在把残疾人从整个国家正在逐步发展完善社会福利生活保障制度单列出来的倾向，带来了一系列潜在的行政运转支持成本，也与目前国际把残疾人融合进主流社会的大趋势相悖。本研究将尝试回答以下几个问题：当前补贴制度下残疾人的收益如何？在中国对残疾人进行补贴存在哪些挑战？如何进行补贴制度的设计，并使其更具操作性？　　二、中国残疾人补贴现状　　（一）中国残疾人补贴需求庞大，经济需求满足状况严