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我国非政府组织扶贫的措施及效果 陈汝君 南京工业大学 法政学院 一、我国当前的贫困状况分析 （1）贫困与中国的贫困群体 　　世界银行在《1990年世界发展报告》中给“贫困”下的定义是：“缺少达到最低生活水准的能力。”结合我国当前的实际状况，我国的贫困群体可以归纳为无法合法地获得基本生活条件并参与基本的社会活动的人的集合。根据国家统计局、国务院扶贫办对全国6万农村人口的消费支出情况进行的入户调查，确定农村贫困标准2003年为人均年收入637元，按照这一标准统计，目前中国农村的贫困人口有2 900万，城市中有2 000～3 000万的贫困人员需要救助。这两部分人口属于绝对贫困人群。 　　这一贫困群体主要由以下两类人员组成：一是计划体制下的贫困群体。一般是城市中的三无人员，即无依无靠、无生活来源、无劳动能力的人；农村中的五保户，由集体经济负担的保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）的农村无依无靠的老、弱、孤、寡、残疾人员。二是市场体制下的新贫困群体，城市下岗、失业、半失业而造成生活困难的人员；以及在农村中因城市化，而“上班无岗、种田无地、劳保无份”，生活陷于贫困的失地农民，以及流动在城市和农村之间的部分农民工。除了这一绝对贫困人群外，我国还有近2亿的农村人口的年均收入是在850～950元之间，以及一些因灾返贫和因病返贫的人群。 （2）我国的贫困现状 1、计划体制下的贫困问题得到了基本缓解 　　新中国成立后，由于长期实行计划经济，基本上走的是一条由农村补贴城市，农业补贴工业的发展道路，因此在计划体制下，贫困主要集中在农村，表现为“普遍性的区域贫困与极端贫困”。但是随着我国的改革开放，首先在农村中实行了家庭联产承包责任制，激发了农民的生产积极性，使一些自然条件较好的农村地区迅速走上了致富的道路。在另一方面由于改革开放使得中国的经济发展迅速，国家财力得以能够进行一系列大规模的扶贫运动，使一些贫困地区摆脱了绝对贫困的处境，取得的扶贫成就举世瞩目。2004年10月17日，“国际消除贫困日”中国宣布：农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到2003年底的2 900万，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降为3%左右。 2、市场经济条件下的新贫困问题 　　在计划经济体制下，我国城市中除了无依无靠、无生活来源、无劳动能力的三无人员外，基本上不存在贫困群体，城市居民可以享受到许多国家给予的优惠，比如就业、上学、住房、医疗等福利待遇，通过户籍制度将农业人口与非农业人口区分开来，逐渐形成以国有、集体企事业单位为依托的城市经济体制。随着市场化和国有企业改革的进一步深化，大部分企业经营困难，经济效益下降，从而使职工的生活状况受到不同程度的影响。 目前，城市中的贫困人口主要集中在国有企业和集体单位，这在很大程度上是由于经济体制转轨和产业结构调整的结果，其中最为关键的因素就是国有企业与集体企业在转轨过程中普遍表现出对市场的不适应，造成了自身的经营困难，部分企业破产、倒闭，减发、停发职工工资，造成城市“新贫困群体”的出现。 从收入分配制度上来说，由于规范和调节收入分配和再分配的法律、法规、经济杠杆、行政措施等存在许多缺陷，从而导致了部分城市居民的收入非透明化、非制度化，同时由于对高收入群体的调节不力，对低收入群体又保护不足，使我国城市居民收入差距日益拉大，造成相对贫困现象。 二、当前我国非政府组织的发展 （1）非政府组织的基本含义及基本特征 　　非政府组织是介于政府和企业之间不以盈利为目的，且具有正式组织形式，提供公共物品和公共服务的社会组织。 　　由于非政府组织是介于政府和企业之间的，因此它具有和政府与企业相区别的特性。美国约翰－霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授提出了著名的五特征法，只要是符合这5个特征的社会组织都可以归为非政府组织，这5个特征分别是：①组织性，即有正式的组织和常设机构，非正式、临时的和随意性的聚会不在其内；②非政府性，即在体制上独立于政府，不受制于政府；③非营利性，即组织不以营利为目的，且盈余不得在管理者和所有者中分配；④自治性，即在管理上具有充分的自主权；⑤志愿性，即参与的基础是自愿而非强制。 根据这5个特征并且结合我国的实际情况，我国的非政府组织具有组织性、志愿性和公益型，但是并不完全符合以上5项特征。在中国，第三部门应该包括社会团体、事业单位和民办非企业单位，这些正式注册的第三部门都必须挂靠在行政单位的名下。例如我国的工会、妇联、共青团具有较强的行政性，消协、工商联则具有半行政性，这一方面说明我国的第三部门的独立性和非政府性不强，另一方面也说明了在中国这样一个有较强行政化的国家中，第三部门如果不借助政府部门的权威，往往难以生存和发展。 （2）当前我国非政府组织的发展现状 　　改革开放以来，中国经济、政治、社会生活以及文化观念很快就