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民间资本投资回报难题 民间资本在土地整理中的投入虽然能在客观上实现盈利目标，但如果不能构建出一整套投资的收益回报机制，实现资金投入的正常收益，则无法吸引到民间资本进入。 推动民间资本参与农村土地整治，可以扩大土地整治的资金来源渠道。推动该项工作的全面迅速开展，也为了有助于提高全国土地整治的实际效率和成效，国家从政策层面一直在鼓励民间资本的进入。 民间资本和政府投资在土地整理中的收益机制是不同的。政府资金投入属于着眼公共目标的投入，主要是为了有效地增加耕地面积、提高耕地质量和改善农村生产生活条件，此类资金不考虑经济上的回报；除了达到以上目标外，地方政府在此中的收获基本只是获得占补平衡所需要的补充耕地指标。民间投资与政府投资的最大区别就在前者着眼的是收益回报，而不具备单纯服务于公共利益的特征。民间资本在土地整理中的投入虽然能在客观上实现以上目标，但如果不能构建出一整套投资的收益回报机制，实现资金投入的正常收益，则无法吸引到民间资本进入。因此，要推动民间投资参与农村土地整治，开展市场化和产业化运作，核心问题是要科学地进行利益调整和分配。 成本收回和合理回报是个难题 民间资本的回报来源，在于对土地整治后的升值收益进行合理分配。这种升值收益可以分为两大类：一类是产量提高带来的收益；一类是政策许可下的指标收益。 土地整治可以带来耕地面积的增加和质量的提高，从而提高产量，增加收益。民间投资者可以通过事先约定，从增加的收益中分成来实现投资回报。但土地整治带来年度耕种收益的增加与投资额相比较小，要以此来形成合理的投资回报，则需要很多年来逐步实现。而且这种回报还要受年度丰歉程度、农户守约意愿、地块未来利用变更和国家政策变化等多种因素影响，存在很高的交易成本和不确定性，民间资本很难选择这种方式。在现实中也鲜有成功的案例。 按《土地管理法实施条例》的规定：土地整理新增耕地面积的60%，可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。一些地方对土地整治形成的新增耕地指标构建了一个指标交易市场，指标可以直接上市交易获得回报。由于可以迅速收回投资和得到回报，这种方式在民间投资进入土地整治的实践中应用较多。如四川遂宁安居区的一个案例中，采用的是政府与民间投资者按照1∶9的比例分配新增耕地指标；而江西赣县的一个土地开发项目采用的是3.5∶6.5的比例分配。这种分配新增耕地指标的方式多发生在以农地整理为主的项目中，由于农地整理成本普遍较低，民间投资者出售耕地指标后能实现资金平衡和一定的回报。 目前各地正在开展的以集体建设用地为主要对象的土地综合整治，如何引入民间投资实现其投资回报则成为一个难题。 集体建设用地整理成本远高于农地整理成本。根据对成都和重庆一些地区调研掌握的数据，根据地块原状不同，集体建设用地整理成本从几十万到上百万不等。民间投资如进入该领域，不论是增加耕种收入还是新增耕地指标出售，都无法实现成本收回和合理回报。 按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的规定，农村建设用地复垦后的建设用地规模，在优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间后，剩余规模可用于城镇建设，同时要求“项目区建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地”，即在城镇周边可通过招拍挂方式供应经营性用地。如果把城乡建设用地增减挂钩看作一个整体，则农村建设用地的减少环节是纯投入的环节，而收益部分在城镇建设用地增加环节。因此，要引入民间投资的是在农村建设用地减少环节，而他们的成本和收益的实现则是在城镇建设用地增加的环节。 利益分配有三种方式可以选择 从各地的实践来看，民间资本的回报分配方式有以下三种可能：第一种，固定比例的收益回报方式。政府与民间投资在项目开展前签订合同时确定一个基本的投资额度预算和固定的投资回报率，在验收时对其资金投入数量进行审计核定，从本年度的土地出让收益中返还其投入资金，并按照约定的投资回报率拨付其收益，相当于把民间投资者作为工程项目的承建商。《财政部关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》规定，土地出让收益可用于农业土地开发支出和农村基础设施建设支出，民间投资在集体建设用地复垦中的投资内容都符合土地出让收益的支出方向，以成本加固定收益来支出，不存在法律问题。 第二种，以土地出让收入的一定比例作为回报。欠发达地区的政府在与民间投资者的谈判中相对处于较弱势，希望用更高的收益率来引进资金，个别地方出现了以当地土地出让收入的一定比例作为民间投资回报的案例。这种做法存在两个方面的问题：首先，在政策层面，《国有土地使用权出让收支管理办法》中对土地出让收入的支出方向有明确界定，不支持这种以比例方式分配投资收益的方式。其次，在市场行为层面，按比例分配收益一般限于两种情况：投资者和对收益的多少有重要影响的人，就像股东和管理者参与企业利润分