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粤港合作新路向 　　[摘要]在“一国两制”下，由于制度上的差异及在政治、经济及文化等发展上的不同，粤港政府间深度合作机制面临着制度性瓶颈，这些制度性瓶颈在不同领域的反映有所不同。粤港政府间各自也为自身争取最大的利益，而这些利益的协调必须进一步制度化。如何调适好粤港政府合作机制中的多重政府间关系，使其得以良性有序运转，是舒缓粤港政府合作机制中各种利益博弈和利益冲突的关键。 　　[关键词]一国两制；粤港区域合作；利益博弈；粤港联席会议 　　[中图分类号]C93[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）08-0094-04 　　1997年香港回归祖国后，粤港之间的府际关系发生了历史性变迁，即由回归前中、英两国分治时期的边缘外交关系，转变为一国同治下的多元复合的府际关系。粤港合作中政府间关系的重塑，使得粤港合作机制也相应发生了重要变化，即：由改革开放前20年那种市场主导型的合作机制，向政府主导的区域一体化下的合作机制转变。在2008年，中央颁布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，史无前例地将香港纳入有关的规划内容之中。为进一步促进粤港更紧密合作，广东省人民政府和香港特别行政区政府在2010年签署《粤港合作框架协议》。协议对粤港尤其是与珠三角区域的合作提供了很多有利的条件，也为粤港区域合作及发展提供了更多及更高的要求。 　　一、粤港区域合作的利益博弈 　　粤港合作是一个涉及范围广、合作主体多、时间跨度长的概念。从所涉范围来看，粤港合作包罗万象，涉及政治、经济、社会、教育、科技、环保等现实生活的所有领域，但一般又以经济合作为主要议题；从参与主体来看，它包括企业、民间社团、非政府组织、政府部门、个人等，但一般以企业作为主要的主体；从时间跨度来看，主要是指1978年中国内地实行改革开放政策以后的30多年时间。 　　所谓利益博弈，是指不同的利益主体特别是利益冲突的主体之间就各自的利益进行辩解与反驳的动态过程。具体从粤港政府合作中来看，其中的利益博弈是指粤港合作双方的不同层次和不同层面主体之间，围绕合作中的利益分配问题，就合作的重大议题而展开的相互讨价还价的竞争过程。 　　粤港区域合作存在利益冲突是不可以否认的事实。无论粤港合作中政府间关系表现出多少特点，但从本质上看，利益博弈和利益再分配是所有这些府际关系的核心问题。粤港政府间的合作必须建基于共同利益的追求，使资源更有效地配置及共享，互利共赢。关于这点，国内很多学者对此做过专门分析。比如，张紧跟认为，国内政府间关系是指一个主权国家内部多边多级政府之间利益博弈与权力互动的一种利益关系。[1]谢庆奎教授认为，政府间行政关系包含的内容十分广泛，但概括而言主要包括在权力关系、财政关系、公共行政关系和利益关系。政府之间关系的首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。四者并列，以利益关系为先，才是政府之间关系的真正内涵。[2]笔者认同上述学者的观点，政府间关系无论结构多么复杂，内涵多么丰富，归根结底是一个利益问题，其实质就是政府间利益博弈和利益再分配。有时地方政府为了自身的利益最大化，会想方设法限制本地资源流出，来保护自身的利益，因此会妨碍了资源的合理配置。 　　例如，自1998年开始的历次粤港合作联席会议，双方均对有关港珠澳大桥建设问题“高度重视”。但实际的情形是，围绕大桥建设决策、项目方案的选择、大桥建设项目的融资等核心议题，包括中央政府、香港特区政府、广东省政府、澳门特区政府、深圳市政府、珠海市政府在内的有关各方，展开了长期的谈判，形成了多层次、正式与非正式共存的政府间关系。但各种政府间关系的背后，交织着较为复杂的利益纷争问题。因此，时过8年多，大桥建设一直反反复复，一波三折。从利益关系的视角来重新审视粤港合作中复杂的政府间利益博弈问题，有利于我们更直接、更清晰地把握粤港合作中的主要矛盾。 　　根据合作机制的涵义，粤港区域合作机制可以定义为：广东和香港特区政府在中央政府的大政方针政策指导下，根据粤港双方政府共同利益的需要，共同应对区域问题，整合配置区域资源，联合提供公共产品等所达成共识，通过建立和完善组织制度实现共同目标的机制。由于粤港双方的合作机制是两个相互独立的行政区基础之上的合作，它们之间互不隶属，有各自的利益所在，不存在彼此之间的指导关系和领导关系，特别是香港作为国家特别行政区，根据《宪法》和《基本法》，在政治、行政、法律和社会等方面与广东存在较大的差异。因此在粤港区域合作中既有较大的自由度，也有明显的利益冲突。 　　二、粤港区域合作存在的障碍及主要问题 　　粤港区域合作存在制度性瓶颈与障碍，既有正式制度方面，也有非正式制度方面。从正式制度方面看，主要表现在：一是“一国两制”下粤港两地在体制机制上