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目前我国行政立法中存在的问题探析 　　行政立法是指行政立法主体根据法定权限并按照法定程序制定和发布行政法律、法规和规章(以下统称行政法律规范)的活动。本文所称行政立法，采用的是广义的概念。既包括中央和地方专门立法机关制定行政法律和地方性法规(含经济特区法、自治条例和单行条例)的立法活动，也包括国务院，国务院各部委，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府，全国人大常委会授权的经济特区市人民政府，以及法律和行政法规授权的国务院某些直属机构制定和发布行政法规、规章的活动。依法行政是依法治国的核心和关键，是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的基本保障。依法行政首先必须有“法”，其充分和完备的程度是依法行政的重要前提和基础。徒法固然不足以自行，然而，倘若没有“良法”，所谓依法行政，也只能是一名空话。为此，本文拟对目前我国行政立法中存在的问题作一探析，以期对进一步推进我国依法行政的进程有所帮助。 　　一、行政立法理念、价值取向有偏差 　　首先，我国宪政理念存在偏差。我国宪政最根本的缺陷，就是长期以来一直没有很好地确立“控制国家权力，即控权”的理念。现代各国宪政理论和实践证明，行政权作为一种支配他人的力量，具有很强的扩张性、侵犯性和腐蚀性，如不受到控制，必然产生变质和滥用，甚至滋生腐败。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”因此，在现代法治社会一切权力都必须受到制约和监督，对国家机关权力的制约和监督正是宪政对国家权力运行的要求。“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法”，这是现代宪法的一项基本原则。宪法产生于控制国家权力的需要，可以说，控权是现代宪政制度的核心和灵魂。宪法作为配置权力的根本大法，肩负控制与合理配置国家权力的重任。其基本使命首先是划定国家权力和公民权利之间的界限，其次是在国家机构的不同机关之间合理配置权力，规范权力的应用。然而，令人遗憾的是，在我国从来没有很好地确立“控权”的理念。我国宪法的主要内容是权力的宣示，而不是对权力的控制，宪法对国家机关更多的是发挥其授权功能，而较少体现其限权功能。在我国，权力与权利之间的关系表现为权力主导权利，权利依附于权力。在相当长一段时间，我们将控权与分权当作资本主义的标志而加以排斥，这是我国宪政理论的一大误区。 　　其次，我国行政立法价值取向存在偏差。长期以来，我国行政立法的价值取向是“官本位”思想严重，“治民”意识浓厚，现代民主意识缺乏。依法行政的首要标志，就是国家通过制定行政法律规范加强对行政权力的规范和制约，就是依法治“官”，依法治权。这也是现代法治精神的内在要求。然而，我国由于长期缺乏法治传统，受“官本位”思想的消极影响，人们总是习惯以行政管理为中心，行政立法偏向于行政权，行政机关把立法当作谋求有效管理的工具，当作增设审批权、处罚权、收费权等行政管理权的手段，缺乏对作为行政管理相对方的公民、法人和其他组织的合法权益的保护意识，让行政相对人尽义务的色彩比较浓厚。这种思想，反映到行政立法实践中，就是不能从制度上、源头上有效防止行政管理权的滥用，以致一些行政机关为了谋求自身利益竞相立法;反映到行政立法内容上，就是不能正确处理行政机关与相对人之间的法律关系，不能运用行政权来有效保障相对人的人身、财产、民主权利和其他各种权利的实现，造成我国行政法律规范中，政府管理公民的法多，而监督权力的法少。对社会事务进行管理的内容多，而对政府的行政权进行监督制约的内容相对较少。甚至在某种程度上出现对政府只讲职权不讲责任，对公民只强调义务而忽视权利的状况，导致法律规范出台后，权利义务不对等，造成管理过程中的被动;反映到行政立法架构上，就是行政法律规范一般都按照行政机关的职责分工、职能性质和工作流程来构造其实体框架。 　　二、行政立法中不统一、不和谐问题严重 　　行政立法是一项庞大的系统工程，不仅需要贯彻依法国、依法行政、依法执政等的指导思想、基本原则和预期目标，而且要从技术上通盘考虑综合行政法和各专门行政管理法的网络布局，形成一个协调、统一、和谐的有机整体。我国目前的行政立法远不系统、完备。我国至今没有一部统一的行政法典。行政立法只是针对各个局部、领域，制定各自独立的行政法律规范，或分散规定在其他规范性文件之中。如前所述，由于我国行政立法主体众多，特别是由于我国法律对各行政立法主体的立法职权、权限、程序、依据以及审查、监督等问题缺乏明确、具体规定。虽然我国《立法法》第4条规定，行政立法必须依照规定的权限和程序进行，但由于该法没有对各行政立法主体立法的具体权限进行详尽而明确的划分，加之缺乏关于行政立法权限分工的实施细则，致使行政立法在很大程度上处于法律上的失控状态，使各行政