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公民参与的价值认知及其发展 　　[摘要]传统公共行政学将效率作为基本价值，在组织上推崇理性主义的原则，在决策上较为封闭，一定程度上遮蔽了其对公民参与价值的认知。新公共行政学将公平价值放在突出位置，强调组织人本主义的意义，决策趋向开放，对公民参与的价值进行了深入挖掘，申明公民参与对增强行政管理的回应性，提高政府公共服务的绩效以及推动行政民主化的重要意义，对公民参与的价值认知获得不断发展。在中国语境中，则需要深入反思西方理论发展和中国已有理论资源的融合，深化公民参与价值的认知，注意效率和公平价值的平衡、组织理性主义和人本主义的整合，决策有效性和回应性的协调。 　　[关键词]行政过程；公民参与价值；西方公民参与；中国公民参与 　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）07-0045-06 　　在当前世界和当前中国，公众在公共行政过程中的参与作用日益增强，公民在许多重要领域，如社区发展规划、社区犯罪预防、公共交通、环境保护等问题的政策制定与执行中的参与行动日益合法化。但是这并不意味着对公共行政过程中公民参与的一般理论已完全得以澄清和确定。公民参与公共行政过程的价值和可能的发展途径有哪些？这个问题将是理论界和实践界一直延续争论和探讨的重要问题。如何深化这一问题的研究？一个重要的路径是思想史的考察，借鉴以斯金纳为代表的“剑桥学派”的研究方法，从过去的知识世界中考察这一问题本身的结构和前提，由此特定的方法帮助我们来重新思考。 [1] “思想即行动”，“观念不是公共事件的结果而是原因” [2]，观念的变化导致现实的变化，思想史的考察内蕴着实践历史的考察。本文从行政思想史的角度，考察行政理论家对公民参与价值认知及其发展的过程，以期为当前中国的公民参与实践提供一定的启示。 　　一、传统公共行政学时期：公民参与价值认知的遮蔽 　　传统公共行政理论家对公民参与行政过程明显采取了一种敌视的态度，威尔逊在其经典著作写到：“对日常政府工作细节的监督和政府日常管理措施的选择直接施加公众批评，这无疑是一种愚蠢的妨害。”[3] 威尔逊和其他早期理论家试图使公共行政管理远离当时甚嚣尘上的政党分赃政治制度的政治影响。传统公共行政将效率作为基本价值，强调非人性化和客观化的理性效率，它所追求的是一个有效、经济和协调的行政系统。这种价值追求某种程度上遮蔽了对公民参与价值的认知。 　　1.效率价值至上对公民参与价值的遮蔽 　　在公共行政学的早期，效率的价值被置于最突出的地位。1887年，威尔逊在《行政学研究》中开宗明义地提出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[4]在这里威尔逊不自觉地确立了早期公共行政的主导价值：效率。在威尔逊看来，“行政管理的问题并不属于政治问题，虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需自找麻烦地去直接指导行政管理机构”，[5] “政治是‘重大而且带着普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。’”[6]“行政管理作为政治生活的一部分，仅在这一点上与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分以及机器是制造品的一部分是一样的。”[7]在威尔逊看来，以效率价值为核心构建的行政管理模式主要关注的是行政组织体系内部的问题，而政府公共行政更为关键的和外部社会环境的互动关系问题不是重点。威尔逊甚至对广大普通公众的能力充满着疑虑，对效率来说，公众因素有时是一种阻碍，“对于民主国家来说，组织行政管理要比君主国家困难得多。不是我们以往最心爱的政治成功的完美性本身困扰着我们。”[8]在民主国家，“统治者是许多人，是人民，并没有我们可以与之说话的单一的耳朵，他们是自私、无知、胆怯、固执或者是愚蠢的，并且这是一种由数以千计的人群所构成的自私、无知、固执和胆怯——尽管其中有数以百计的人是聪明的。”[9]威尔逊之后，效率价值至上在公共行政的理论体系中得到了较为广泛的认可，正如迪莫克指出的，威洛比对公共行政的制度性定义起到了确认威尔逊和其他早期学者的古典的作用——他们认为政府行政与任何组织的管理是相同的，效率是其首要的目标。接着人们认为公共行政领域可以从企业管理领域中学到很多东西。威洛比认为，“政府的立法机构的运作就相当于一个经营企业的董事会。”[10]这一观点当然是与威尔逊的早期观点是一致的，但它来源于弗里德里克·克利夫兰的这一观点，“民主制度实际上与私人企业制度是一样……因而可以采用相同的组织形式。”[11]正是这个观点——即公共行政与私营管理本质上是一样——在20世纪二三十年