中国耕地和基本农田保护领导干部离任审计研究 .doc

耕地和基本农田保护 领导干部离任审计研究报告 一、耕地审计的意义和可行性 (一)耕地审计的意义 耕地和基本农田对确保粮食安全、维护社会稳定和保护生态环境有不可替代的作用。开展耕地和基本农田保护领导干部离任审计（以下简称耕地审计）是贯彻落实科学发展观、保障经济社会全面可持续发展的客观需要，是明确地方政府土地管理责任、建立责任政府的必然要求，是夯实农业持续发展基础的具体措施，也是贯彻去年、今年中央农村工作会议精神的体现。 （二）耕地审计的可行性 《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《省级政府耕地保护责任目标考核办法》、《耕地占补平衡考核办法》等一系列法律法规，为耕地和基本农田保护领导干部离任审计（以下简称耕地审计）的开展提供了法制保障。《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》，将耕地保护目标和任务层层分解，确保将责任落实到各级政府、落实到责任人，为开展耕地审计工作提供了参考依据。国家土地督察机构与督察区域地方政府建立了186个土地利用和管理形势观测点，其中，上海督察局建立了21个观测点，可选择部分观测点开展耕地审计试点。由此可见，耕地审计具有良好的基础和较强的可操作性，目前已具备一定的实施条件，可以适时开展试点。 二、耕地审计的制度设计 （一）耕地审计的对象。 2005年国务院发布的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》明确规定：“各省（区、市）人民政府应对《全国土地利用总体规划纲要》确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。”该《办法》还规定，“县级以上地方人民政府应当根据本办法，结合本行政区域实际情况，制定对下一级人民政府耕地保护责任目标考核办法。”因此，耕地审计应将县级以上人民政府“一把手”作为审计对象。 （二）耕地审计的主体。 1．审计主体的选择。可以采取两种模式，包括合作审计模式和独立审计模式。合作审计模式是指国土、组织、审计、监察、农业、统计等部门以及国家土地督察机构联合开展的耕地审计。独立审计模式是指以一个部门或机构为主体开展的耕地审计。《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号）提出，由“国土资源管理部门协同审计、监察、组织等部门”，开展耕地审计，这属于合作审计模式。我们倾向于按照合作审计模式确定审计主体。 2．各层次审计主体的确定。省（自治区、直辖市）、市、县耕地审计，遵循上一级对下一级进行审计的基本原则，由上一级国土资源管理部门协同相关部门共同对下一级人民政府开展耕地审计。 省级耕地审计：由国务院授权国家土地总督察，由国家土地总督察会同组织、审计、监察、农业、统计等部门对省级人民政府主要负责人进行耕地审计。 市、县级耕地审计：成立耕地审计领导小组，由上一级政府主要负责人担任组长，政府分管领导担任副组长。领导小组下设办公室，办公室设在国土资源管理部门，由该部门主要负责人担任办公室主任。上一级组织、审计、监察、农业、统计等部门负责人员为耕地审计办公室成员，共同对下一级政府主要负责人开展耕地审计。 （三）耕地审计主体的职责和权限。 1．审计主体的职责。审计主体对审计对象负责区域的耕地和基本农田保护情况进行审计，对耕地和基本农田保护工作的制度建设和执行情况进行检查。审计时，应书面通知审计对象。审计完成后，形成书面报告，并进行公告。 各级人民政府必须加强对耕地审计的领导，各部门应分工合作、协调配合。国土部门对耕地保有量、基本农田保护面积等情况进行审核；组织部门开展民主测评，通过与群众谈话、走访等方式了解实际情况，运用审计成果进行干部考核；审计部门审核涉土资金，如土地出让金缴纳、新增建设用地有偿使用费等的收取和使用；监察部门重点了解和掌握干部履职情况；农业部门对耕地和基本农田质量进行评价；统计部门核实数据，确保数据的准确性。 2．审计主体的权限。审计主体有权组织审计队伍、安排审计实施、要求审计对象提供材料、对审计对象进行调查，有权对审计资料真实性、审计执行情况等进行监督检查，有权建议相关部门进行查处并追究有关人员的责任。 三、耕地审计指标体系 （一）选择耕地审计指标的原则。有关指标的选择应遵循综合性原则、主导性原则、可比性原则、同度量性原则、可操作性原则等。在具有可操作性的前提下，建立全面反映保护情况且易于比较的指标体系。 （二）耕地审计具体指标的设计。指标体系包括数量指标、质量指标、规划指标、制度建设与执行指标以及满意度评价指标。其中数量指标包括：耕地保有量计划完成率、基本农田保护面积计划完成率。质量指标包括：占补平衡率、单位面积产出增长率、可灌溉面积保有率等。规划指标包括： 土地利用总体规划制定比例、土地利用年度计划执行中耕地占用合规比例等。制度建设与执行指标包括：土地整理复垦开