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农村土地使用权流转中农民权利保障机制研究 ?(2012-08-18 18:30:20) 作者：姜晓萍 衡霞 内容提要:目前我国农村土地使用权的流转在促进农业现代化和城镇化的同时，也出现了农民土地物权虚化、土地收益权受损、民主管理权弱化、社会保障权缺失等现实困境，容易引发农村集体性维权事件，诱发社会风险。迫切需要以完善法律法规为前提，构建农民权利法定化机制; 以健全农村产权制度为核心，构建农民权利实现机制; 以完善农村社会保障为重点，构建农民福利保障机制; 以提升农民维权能力为关键，构建农村新型社区治理机制; 以利益协调为基础，构建农民权利流失的风险防范机制; 以纠纷解决为依托，构建农民权利救济机制。以便化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会的和谐稳定。 　　关键词:农村; 土地使用权; 流转; 权利; 保障 　　统筹城乡发展，不仅要重视发展的规模与效率，更要高度关注发展的公平与质量问题。也就是说我们一方面要积极谋划“怎样发展”的路径选择问题，同时更要深刻反思“为谁发展”的价值诉求问题。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出: “必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。”然而，一些地方在推动城乡统筹的进程中过度强调通过农村土地使用权的流转实现对农村土地资源统筹，出现农民“被上楼”、“被市民化”等现象，严重影响了农村社会的和谐发展与基层政权的稳定。大量的调查显示，目前，因农民在土地使用权的流转中合法权利受损而诱发的集体性维权事件频频发生，约占农村群体性维权事件的 70% 以上，这就迫切需要政府构建农村土地流转的农民权利保障机制，维护社会的和谐与稳定。 　　一、农村土地使用权流转中农民权利流失的现实困境 　　要保障土地使用权流转中的农民权利，首先必须从法理上明晰农民对农村集体土地究竟有哪些法定权利，并以此为据考虑目前我国农村土地使用权流转中农民权利流失的现实状况与成因。依据我国《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《物权法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关农村土地产权的法律法规，农民既依法享有农村集体土地的使用权、处分权和收益权，同时也依法享受民主管理权和社会保障权。然而，上述农民的法定权利在目前的农村土地使用权的流转中面临土地物权虚化、土地收益权受损、民主管理权弱化、社会保障权缺失等现实困境，导致失地农民缺失了平等参与现代化进程、共享发展成果的机会，其结果必然影响社会公平、加剧社会矛盾、诱发社会冲突。 　　土地物权虚化。农民的土地物权是指农民依法获得的对农村集体土地的使用权，具体体现为农民对承包土地的自主经营权、自愿处置权和使用收益权。我国《物权法》第一百二十五条“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”第一百二十八条又规定“承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”《农业法》第七十二条规定: “各级人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和土地承包经营权流转等过程中，不得侵犯农民的土地承包经营权”。2008 年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”。 　　然而，由于我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等有关农村集体土地所有权的主体界定比较模糊，虽然宪法确立了“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”但所指的“集体”包括哪些具体主体并没有明确规定。《民法通则》和《土地管理法》在界定农村集体土地所有权主体时分别用了乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三个概念，很显然对“农民集体”边界界定是模糊的，没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则; 没有明确产权代表和执行主体的界限和地位; 没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。主体边界的模糊导致实践中农村集体土地所有权的具体归属虚化，必然导致农民集体土地所有权与个体土地使用权之间的边界也不清，加之目前一些地方尚未开展农村土地所有权与使用权的确权登记颁证工作，使农村土地使用权流转中农民主体地位很难明确，一些地方基层政府或集体组织以“集体”的名义“代民做主”，违背农民真实意愿擅自决定土地流转的相关事宜，导致农民对集体土地的自主经营权、自愿处置权和使用收益权“被代表”，土地物权虚化。在这种情况下，农民无法自主决定和有效监管土地流转的过程，无法主张自己的土地物权，容易诱发农民个人与村社集体之间因土地使用权流转和征用补偿费的归属而产生争端和纠纷。 　　土地收益权受损。