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检察建议实证调研及对策研究 　　[摘要]检察建议作为检察机关履行法律监督职能的一种重要方式，对检察机关有效化解社会矛盾、参与社会管理创新、促进社会和谐稳定具有重要意义。本文主要对当前检察机关制发检察建议的情况进行了实证调研，指出检察建议工作中还存在法律依据不足、认识存在误区、内容不够深入、督促落实乏力等制约性因素，并从检察建议工作的主动性、针对性、可操作性及规范性方面，对如何加强检察建议工作提出相应的对策。 　　检察机关在履行法律监督过程中，以执法办案为依托，通过检察建议的方式，建议有关单位加强内部监督，完善相关制度，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，并预防和减少违法犯罪，同时检察建议还具有启动协商的性质。这种特殊的监督方式，有利于加强检察机关与社会各方的协调联系，减少不必要的对抗和摩擦，还可以让更多的社会主体了解和参与检察活动。检察建议工作的有效开展，有利于检察机关发挥法律监督职能、促进社会矛盾化解、参与社会管理创新，以维护司法公正，促进社会和谐。 　　一、检察建议制发情况实证调研 　　（一）上海市检察机关2008年至2010年制发检察建议的基本情况 　　据统计，2008年1月至2010年12月，上海市检察机关共制发检察建议2942份，收到回复2380份，回复率为80%。其中向公司企业制发的检察建议占总数的42.6%；向公安机关、司法机关制发的占19.2%；向行政机关制发的占15.2%。其他依次为：学校、具有行政管理职能的事业单位（如村委会、居委会、阳光青少年中心等）、社会团体等单位（如表1所示）。 　　在上述检察建议中，预防违法犯罪、改进监督管理两种情形最多，分别占检察建议总数的35.2%和27.8%；其次为建议表彰处分类，占15.2%；规范行政执法、司法行为类占14.9%；化解矛盾纠纷类检察建议占1.5%；还有建议再审、补充侦查、变更刑罚或行政处罚执行等情形（如表2所示）。 　　（二）上海市某区人民检察院2009年至2010年制发检察建议的基本情况 　　我们在对上海市某区检察院检察建议制发情况的调研中发现，2009年12月至2010年11月，该院共制发检察建议69份，收到回复50份，回复率为72.2%。从检察建议发送的对象来看，发往公司企业的检察建议占39%；发往公安机关的占20%；发往司法机关的占16%；发往行政机关的占13%；发往事业单位（含学校）的占11%（如表3所示）。 　　从这些检察建议的内容来看，预防违法犯罪类建议占总数40%；规范行政执法、司法行为类建议占32%；改进监督管理类建议占19%；建议表彰处分类占9%。 　　从收到回复的检察建议情况来看，共收到回复50份。公司企业回复检察建议的比例最高，占回复检察建议总数的38%；公安机关回复建议数占18%；行政机关回复建议数占16%；司法机关回复建议数占16%；事业单位（含学校）回复建议数占12%。从回复的内容来分析，预防违法犯罪类建议回复率64%；规范行政执法、司法行为类建议回复率55%；改进监督管理类建议回复率100%；建议表彰处分类建议回复率100%（见表4）。 　　二、当前检察机关开展检察建议工作的制约性因素分析 　　（一）法律依据不足，缺乏有力支撑 　　一般认为，检察建议的立法依据主要是《刑事诉讼法》第二条和《人民检察院组织法》第四条。但从这两条规定的内容上看，实际上是对监督权作了原则性的规定，并未涉及检察建议方面的问题。[1]高检院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》明确规定了检察机关提出检察建议的原则、对象、内容要求，以及适用范围、提出程序、制发主体和审批程序等内容，一定程度上理清了检察建议工作思路，确定了应当遵循的原则和具体工作方法。但仅属于检察机关内部规定，检察建议的地位及作用，包括检察建议书的性质尚未在立法层面得到确认。相对于检察建议承载的社会管理创新使命，其权威性和可操作性仍需强化。 　　（二）认识存在误区，影响工作质量 　　由于缺乏明确的法律规定，对于检察建议的地位与作用的认识，尚不够清晰准确，甚至存在一定的认识误区。一方面，部分被建议单位对检察建议不够重视，认为检察机关制发的检察建议只是“建议”，并未随之产生整改的紧迫感，往往简单回复敷衍了事，甚至置之不理，导致回复率低和整改质量差的现象。另一方面，部分检察干警对检察建议工作同样存在认识误区，认为案件数量维持高位态势下，检察建议增加了工作量，缺乏工作的主动性和创造性，引发检察建议质量良莠不齐。这两方面的问题是相辅相成的，由于主观上对检察建议的重视程度不够，客观上也导致低质量检察建议频频出现；被建议单位消极、被动地应付检察建议现象的发生，从而影响了检察建议的实施效果。 　　（三）内容不够深入，难以因症施药 　　部分检察建议没有经过深入的调查研究，对发案