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检视与前行：行政复议制度功能定位回归 　　摘 要：作为我国重要的法律制度，行政复议出现了公信力危机的现实困境。功能定位的偏离，制约着行政复议功能有效性的发挥，从而导致了危机的出现。通过制度旨趣的文本追溯和ADR制度实效性的侧面印证，证实实质性化解行政纠纷是行政复议制度功能定位的应然归属。同时，ADR制度的优越理念，可以为行政复议制度功能定位的回归和制度完善提供借鉴指引。 　　关 键 词：行政复议；ADR；功能定位；行政纠纷 　　中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）11-0076-06 　　收稿日期：2013-06-18 　　作者简介：沈亮（1989—），男，安徽合肥人，西南政法大学行政法学院宪法与行政法学硕士研究生，研究方向为行政法学。 　　基金项目：本文系西南政法大学研究生科研创新项目“我国行政复议制度功能的重新定位——以ADR的理念与制度为视角”的阶段性成果。 　　有观点认为，作为一个重要的法律制度，“行政复议法对完善和促进中国现代制度文明，促进现代物质文明和精神文明均具有重要意义。”[1]甚至有学者要把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道。[2]认为行政复议制度可以解决“官民”矛盾纠纷，营造良好的行政法律主体间关系，有利于维护社会稳定和谐、安定有序。然而，反观现实，行政复议制度的实践现状不容乐观，其预先设定的及时、高效、专业化解行政纠纷，分流行政诉讼、减轻司法压力、节省司法资源、便捷救济公民权利、充分监督行政权力等制度目标均未能获得很好的实现。与此同时，伴随着经济快速的发展，处于转型期的我国社会矛盾则呈现多发化、复杂化、激烈化，致使行政复议制度面临着前所未有的挑战。因此，随着我国法治进程的加快，行政复议制度体系的进一步完善已经成为后法律体系时代①的重要课题。其中，准确定位行政复议制度功能，厘清行政复议制度的价值取向成为引导行政复议制度发展完善之重任。行政复议制度功能定位昭示着行政复议的价值取向，影响着行政复议的性质，决定着行政复议制度的立法目的及宗旨。而这些最终决定着行政复议制度的方向、体系、模式、实体和程序的具体内容。因此，功能定位是行政复议制度的根本问题，只有功能定位合理明确，才能确保行政复议实现其设立初衷，展现其应有的价值。而同样作为非正式司法诉讼机制的ADR与行政复议制度具有一定的同质性，纠纷化解的强大功能实效性印证了行政复议制度应有的功能归属，其平和、合意、高效、便捷、经济等纠纷化解的制度理念也可以为行政复议功能准确定位和制度完善提供一定的借鉴和指引。 　　一、我国行政复议制度的现实困境 　　作为便捷、高效、经济设计的行政复议制度理应更受到相对人的“青睐”和“偏爱”，然而我国行政复议制度却面临着非常尴尬的公信力危机。 　　近年来，我国行政复议收案数呈波浪状态。1990年至1998年，全国行政复议案件受理数为24万件，平均每年3万件，1999年为32170件，2000年《行政复议法》实施，行政复议案件猛增至74448件，2001年上升至80857件，此后，行政复议收案数量起伏不定，增长缓慢甚至负增长（参见表一）。这并非由于行政机关执法能力大大提高、行政争议减少。相反，处于转型期的我国社会矛盾激发，“官民”之间的行政争议在增加。从1992年起，全国信访总量连续11年上升，并在2003年形成了信访洪峰。据统计，2003年，全国党政信访部门共受理1272.3万人（件）次公民来信来访。[3]群体性事件处于激增状态：1993年共8709宗，此后一直保持快速上升趋势。1999年总数超过32000宗，2003年60000宗，2004年74000宗，2005年87000宗。[4]这是由于公众对行政复议制度刚实施时抱以的厚望逐渐落空而渐至失望，不再给予认可。导致行政复议收案数量与同期信访数量相比差距较大。虽然公众更愿意选择信访与社会传统、现实背景、民众法律意识等相关，但也从侧面反映行政复议的公众认可度较低，公众对行政复议公正性的信任度（即公信力）不高。不仅如此，行政复议与另一行政争议解决机制行政诉讼相比也有所不如。同一时期，相对于行政复议收案数量的起伏不定，行政诉讼收案数量基本处于每年递增状态，并且“70%的行政诉讼案件没有经过复议而是直接提起的”。[5]然而相较于行政诉讼，行政复议具有专业性强、程序简化、效率高、经济等优势，“通常情况下，行政复议的受案数量理应大大超过行政诉讼的受案数”。[6]相反的现实再一次说明行政复议的公信力不足。具体数据参见表一： 　　表一 　　[年份＼收案数＼结案数＼维持比＼同期行政诉讼收案数＼同期行政诉讼维持比＼1990-1998＼24万＼/＼50%＼46万＼/＼1999＼32170＼26169＼55%＼97569＼15.4