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城乡居民最低生活保障制度一体化创新 　　提 要 我国城乡最低保障制度在规范形式、保障范围、保障标准、资金来源、组织管理等方面存在二元性，实现城乡最低保障制度一体化必须在保障法律制度、保障内容、保障标准、保障资金、保障管理等方面进行一体化创新。 　　关键词 城乡；最低保障制度；一体化 　　作者简介匡小明（1972—），男，中国井冈山干部学院副教授，主要研究方向为基本国情研究。（江西井冈山 343600） 　　一、我国城乡居民最低生活保障制度二元化的表现 　　（一）城乡居民低保制度规范形式的二元化弱化了农村低保制度的约束性 　　我国目前实施的1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》属于“行政法规”范畴，具有极高的法律效力。而农村低保制度则以国务院《通知》为据，属于行政指导范畴，并非法律，这就使这一制度仍处于欠规范性与非法制性状态，其强制性不足，必然增大农村低保工作的随意性，难以有效保障农民作为国家公民应享有的受保障权利。 　　（二）城乡居民低保制度保障范围的二元化凸显了城乡居民身份差异 　　对城市居民，《条例》规定“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”，简单概括为“衣、食、住、教”（水电燃煤、燃气等可归到“食”、“住”范畴）。而对农村居民，《通知》规定“按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”，可简单归纳为“衣、食”（同上，水、电可归到“食”范畴）。同为低保人员，保障范围却有如此差别，这对农村低保居民显失公平，也事实上体现了城乡居民的身份差别。 　　（三）城乡居民低保制度保障标准的二元化拉大了城乡低保差距 　　从表1可知，2007—2011年，无论低保保障标准，还是人均实际月补差，虽差距在逐渐缩小，但城市都比农村高不少。这种差距并非来自于城乡物价差距使然，而是人为的制度安排。其结果是人为拉大了城乡低保差距。 　　（四）城乡居民低保制度保障资金实际来源的二元化制约农村低保制度的可持续发展 　　《条例》规定：“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算……国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助。”《通知》规定：“农村最低生活保障资金的筹集以地方为主……省级人民政府要加大投入。中央财政对财政困难地区给予适当补助。”由表2可知，中央财政对农村低保保障资金补助的绝对量和相对量远比对城市低保制度的支持力度低，这必然降低农村低保人员的保障水平，不利于农村低保制度的可持续发展。 　　（五）城乡居民低保制度组织管理的二元化不利于农村低保制度的规范开展 　　按《条例》规定，城市低保制度管理的主体有国务院民政部门、县、街道办事处、镇、居委会等。而农村低保制度则“实行地方人民政府负责制，按属地进行管理”，管理的主体有县、乡、村三级。不同的管理主体无疑弱化了该项工作在基层的执行力度。 　　二、城乡居民最低生活保障制度一体化创新 　　（一）保障法律制度一体化 　　立法先行是社会保障制度健全国家通行的做法，如英国1601年、1834年两度颁布《济贫法》，为英国社会救助制度的规范建设指明了方向；美国1935年颁布的《社会保障法》，使其社会保障制度很快走上法制化道路。而我国仅有1999年9月国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，缺乏农村最低生活保障制度正式的法律条文？熏更没有城乡统一的“低保”立法，这不仅影响了农村低保事业的健康发展？熏而且加大了城乡居民的不平等。因此，亟须构建一体化的法律体系。该体系以《宪法》为统领，以《社会救助法》为核心，以《居民最低生活保障条例》为主体，以《最低生活保障实施办法》为准则。我国《宪法》已明确了公民的基本权利。在这一纲领性文件指导下，低保工作的重点是颁布统一的法律、条例和相应的实施办法。可喜的是，即将提交全国人大常委会审议的《社会救助法（草案）》已对社会救助的基本原则、管理体制和资金保障，对社会救助的标准、各项社会救助制度的具体措施，以及管理部门对社会救助申请的审查手段等作了明确规定。在《社会救助法》基础上，通过《居民最低生活保障条例》和《最低生活保障实施办法》，对低保制度的保障责任主体，保障对象与范围，保障资金的申请、审批，资金来源，保障标准，保障资金的发放与变更，进入退出机制等作出详细规定，使该项关系社会稳定，既是民心工程、德政工程，更是民生工程的工作落到实处。 　　（二）保障内容的一体化 　　统一居民低保范围，剥离现有城市低保制度中的附加项目，一方面有利于将有限的资金向农村倾斜，更大程度上实现城乡公共服务的均等化；另一方面有利于解决城市低保制度退出难的问题，因为现行城市低保制度是一种典型的“捆绑式救助”