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征地制度改革中的土地增值收益分配机制浅析 　　【摘要】由于征地制度的不合理，引发了许多社会矛盾，损害了农民的利益。保障农民利益，让农民参与土地增值收益分配，是征地制度改革的必然抉择。土地增值收益分配机制的改革，核心在于提高农民在土地增值收益中的分配比例。其路径选择可以通过“公共利益”征地和“非公共利益”征地两种不同的制度安排来实现。 　　【关键词】征地制度 征地补偿 土地增值收益 分配机制 　　目前，我国城市化正处于关键发展阶段。这意味着我国的城市范围、规模将继续扩大，同时将来大量的农用地将转为城市用地。过去由于征地制度的不合理，引发了许多社会矛盾，损害了农民的利益。为了保障农民利益，促进我国经济社会发展，征地问题成为我国发展过程中必须解决好的问题。而征地中最核心的问题是农民利益的保障和征地补偿的标准。十八大报告中提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。这为我国征地制度改革提出了目标要求和方向。我国要实现“工业反哺农业”，在今后的城市化发展中，我国不能再让农民承担利益损失来取得更快速的城市化发展，必须让农民也平等参与现代化进程、分享现代化成果。 　　增值收益分配机制不合理：农民获得征地补偿过低 　　我国征地中最大的问题就是对失地农民的补偿不足。我国目前农地征收补偿范围包括土地补偿、劳动力安置补偿、青苗费及地上附着物补偿，土地补偿和劳动力安置补偿以被征地前三年平均产值的一定倍数来计算，并且法律规定土地补偿和劳动力安置补偿之和最高不得超过30倍。我国主要实行货币补偿的形式，一次性给予农民一定量的货币。土地对农民既是生产资料，也是生活资料，是农民生存的根本保障。当前过低的补偿标准和单一的补偿方式，难以维持失地农民生产、生活的可持续发展。征地补偿不足严重损害农民利益，影响我国经济发展和社会稳定。 　　从表象看，我国对被征地农民补偿过低是因为以农用途的年产值的一定倍数计算征地补偿，征地补偿中没有包含转用后的土地增值收益。法律对补偿标准以年产值倍数计算的方法过于具体、死板，带有政府定价的色彩，在征地补偿中农民没有协商议价的话语权。政府代表国家将集体所有的土地征收为国家所有，从所有权的转移角度来看，征地虽然带有行政强制力的色彩，但实质是一种土地所有权交易行为。根据市场经济规律，交易价格应是买卖双方平等议价协商的结果。而当前我国征地价格在实际中表现为政府定价，可能出现滥用公权超越“公共利益”范围进行征收的问题，而农民在征地过程中谈判协商力量微弱，议价能力更是微小。当前的制度是在过去计划经济时期下形成的，对征地补偿价格规定过于具体、死板，随着市场经济体制的建立和深入发展，已经表现得不合时宜，因此，征地中屡屡出现各种社会问题。 　　对于征地中屡屡出现的社会问题，党和国家也一直很重视，推行过许多政策和措施，如提高征地补偿标准、统一年产值、实行综合地价和区片地价、完善征地程序等。但是征地问题一直没有得到根本性解决，对被征地农民的补偿仍然较低。其中的主要原因就是农民没有真正参与到土地增值收益分配之中。“按土地原用途进行补偿，忽视了市场经济规律，没有体现土地的潜在收益，征地补偿和土地的潜在价值不对等。”①一块集体土地在转为国有土地之后，政府将地块通过“招拍挂”进行出让，土地的价值潜力就显现出来，该地块在原用途下的价格和出让的价格两者间差距甚大。农民得到的只是原用途下计算得到的低廉的价格，而巨大的增值收益农民却几乎没份，农民被排斥在土地增值收益的分配系统之外。这也是征地引出的社会问题频发的重要原因。若农民能在土地增值收益获得一定比例的分配，那征地补偿标准就会提高，也就能很大程度缓解征地矛盾。 　　农民难以参与土地增值收益分配：政府公权的强势 　　不合理的征地补偿方法和方式只是表象，深层次的原因在于征地制度的缺陷，在于征地制度中土地增值收益分配机制不合理。核心问题是征地过程中补偿价格的确定以及增值收益分配中农民的参与弱化，政府公权的作用过大，农民往往处于弱势地位。 　　第一，政府拥有法律赋予的征地权力，却对征地中的“公共利益”范围界定不清晰。我国法律规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用。实际上，政府不仅为了公共利益需求进行征地，在城镇化过程中需要集体土地转为城市用地也是通过政府进行征地，完全垄断了农用地转城市用地的渠道。同时我国法律规定，在城市建设中任何单位或个人只能使用国有土地，也就是说集体土地未经政府征为国有土地则不允许流转为城市建设用地。在我国，农村土地的流转受到了严格的限制，政府完全垄断了农村土地的“出口”。征地成为城市化过程中各类所需新增建设用地的唯一方法。 　　征地是土地所有权的完全转移，征地市场相当