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论先行性立法的权限范围 　　摘 要：立法法第64条第2款的含义不甚清晰，致使先行性立法的权限范围在理论和实务中存在争议。本文从对立法者解释、实践经验、理论争议检讨展开，提出行政区域结合权利类型来划分中央和地方立法权限的标准，从而确定先行性立法的权限范围，并提出完善制度的建议。 　　关 键 词：先行性立法；立法权限；权限范围；权利类型；完善建议 　　中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）10-0100-06 　　收稿日期：2013-04-26 　　作者简介：武志（1977—），男，吉林省吉林市人，天津人大立法研究所助理研究员，法学硕士，研究方向为地方立法。 　　按照地方立法理论与实务的通说，依据立法法第64条，地方立法可以分为三个类型，即将按照第64条第1款第1项进行立法的概括为实施性立法；按照64条第1款第2项进行立法的概括为自主性立法；按照第64条第2款规定进行立法的概括为先行性立法。① 　　先行性立法产生于改革开放初期，当时我国急需立法填补社会转型过程中出现的新问题、新情况的法律空白，而对于这些新问题、新情况进行全国性立法的条件还不成熟，按照中央的战略思想，由地方先行立法，积累经验后再进行全国性立法。1978年以后，我国地方组织法开始授予地方立法的权力，但对地方立法的权限却没有进行明确的规定和必要的限制。从改革开放初期至2000年立法法颁布施行，地方立法成就巨大，先行性立法填补了大量的法律空白。立法法颁布前的先行性立法基本等同于创制性立法，其基本内涵是某一地方先于中央立法或率先于其他区域进行地方立法。这一涵义在地方立法理论和实务中至今还延续使用。在立法法颁布以后，先行性立法的内涵已经发生变化，这种变化体现在立法法第64条第2款，是在划分中央和地方立法权限的前提下对先行性立法作出的法律界定。 　　一、先行性立法权限范围立法解释的反思 　　按照我国立法理论通说，我国是单一制国家，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情况，[1]而事实上也很难对中央和地方的立法权限作出清晰的划分。因此，划分地方性法规权限范围采取的方案是划出一块全国人大及其常委会的专属立法权限，对地方性法规的权限范围只作原则规定，即立法法第64条。[2]（p225）第64条第1款包括两种立法形态，实施性立法和自主性立法。对于如何理解第64条第2款规定的地方立法权限范围，理论研究和立法实务存在争议。争议的焦点在于立法法中划分中央和地方立法权限的标准，即如何理解第64条第1款第2项中“地方性事务”的涵义和区分标准。先行性立法应该是针对“非地方性事务”，而又不属于立法法第8条规定的中央专属立法权事项进行的立法。立法法起草者对地方性事务界定为“与全国性的事务相对应的，地方性事务是指具有地方特色事务，一般来说，不需要或在可预见的时期内不需要由全国制定法律、行政法规来作出统一规定。”[3]（p228）按照立法法起草者对地方性事务的界定，地方特色只是具有相对性的模糊概念，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情况。按照立法者的思路，我国中央和地方立法权限划分可以理解为：中央对立法法第8条规定的事项享有专属立法权，对第8条规定以外的事项享有优先立法权；地方对不属于立法法第8条规定的事项可以先行立法，相应法律、行政法规颁布实施以后，地方应及时对先行立法的地方性法规进行清理、修改和废止。这种对地方立法权限只是进行模糊性界定的思路，有的学者持肯定的态度，认为可以通过运用先行先试性立法来解决立法的模糊地带，对于“模糊的中间（并行立法领域）采取地方先试，中央决定的做法。”[4]也有的学者持反对的态度，认为地方权限不确定会导致一些问题出现，让地方政权在管理上缺位、越位和错位。[5]但是，按照起草者的思路，似乎很难区分自主性立法和先行性立法的界限与范围，这让立法法第64条第2款的存在价值受到了影响。 　　二、立法法颁布后先行性立法范围的实践考察 　　地方立法中实施性立法，可以从法规名称或者法规内容判断出来。多数实施性立法采用“实施办法”形式，如天津市实施《中华人民共和国义务教育法》办法；大部分实施性立法在法规中会明确规定立法依据，如北京市实施《中华人民共和国义务教育法》办法第1条：为了实施《中华人民共和国义务教育法》，结合本市实际情况，制定本办法。而自主性立法与先行性立法如何区分，这是一个值得讨论的问题。本文拟从地方立法体系的考察入手，分析实践中先行性立法的存在领域。 　　⒈地方立法体系的构成。地方立法体系采用的规范对象属于政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等不同领域的标准，也将地方性法规划分为不同类型，这与法律体系中7大法律部门的划分并不一一对应，部分地方性法规中可能同时包括民法规范、行政法规范、经济法规范或社会法