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论政府采购投诉人的范围 　　摘 要：解读WTO《政府采购协议》（GPA）规定可以发现，其对政府采购投诉人范围的最低要求是，给予那些在相关政府采购过程中拥有利益的包括实际参与供应商和潜在供应商在内的直接供应商以投诉权。在我国，依《招标投标法》及其配套法规规定，政府采购投诉人既包括直接供应商亦包括间接供应商；而依《政府采购法》及其配套法规规定，可能只有直接供应商中的实际参与供应商有权提出质疑投诉。给予那些在相关采购过程中拥有利益的直接供应商和部分间接供应商（包括分包商和联合投标体成员）以政府采购投诉权，更为合宜。 　　关 键 词：GPA；政府采购；质疑投诉；投诉权；投诉人 　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）07-0085-07 　　收稿日期：2013-04-19 　　作者简介：张幸临（1967—），女，天津人，东北财经大学法学院副教授，博士，研究方向为政府采购法和国际经济法。 　　基金项目：本文系2011年教育部人文社会科学研究一般项目（规划基金项目）“符合GPA要求的政府采购救济机制构建研究”的阶段性成果，项目编号：11YJA820115。 　　在政府采购活动中，采购人居于主导地位，其（或其采购代理机构）可能会违规行事，如不按规定发布招标采购公告、以不合理条件对供应商实现差别待遇、不按规定程序开标、擅自改变评标标准等等。这些违规行为，一方面会影响到部分供应商的利益，使其无法参与政府采购合同竞争或在竞争中处于劣势；另一方面会影响到政府采购规则的正确实施。为防范和纠正政府采购中的违规行为，有必要设立有效的政府采购投诉处理机制，通过给予供应商质疑投诉权，针对政府采购中的违规行为提出质疑投诉，来确保政府采购规则的正确实施。正是由于投诉处理机制具有防范政府采购中的违规行为及纠正违规之功效，WTO《政府采购协定》（GPA）明确要求参加方建立政府采购投诉处理机制，并就该机制应包含的主要内容做出了规定，涉及投诉人、投诉处理机构及具体救济方法等。我国正在谈判加入GPA，自2007年来已提交了四轮出价，有望于不久的将来成为GPA参加方。按照GPA的要求，每一参加方应保证在不迟于GPA对其生效之日，使其法律、法规、管理程序等符合GPA的规定。基于此，我国亦需修改有关政府采购的法律法规，改进政府采购相关机制，包括投诉处理机制，以符合GPA的要求。 　　在政府采购投诉处理机制中，需明确的一个关键问题就是投诉人的范围，因其关系到谁有权提出投诉，寻求救济。[1]如上所述，政府采购投诉处理机制的主要目的是通过为供应商提供质疑投诉机会来确保政府采购规则的正确实施。鉴于此，供应商应有权提出质疑投诉。“供应商”是一个广义的概念。根据供应商是否意在成为政府采购合同的签约人，笔者将其分为直接供应商和间接供应商。直接供应商是指那些旨在与采购人直接签订政府采购合同的供应商。此类供应商又可分为实际参与供应商和潜在供应商，前者是指那些参与了特定政府采购合同竞争但自认因采购人的违规行为而未能赢得政府采购合同的供应商，后者是指那些有意参与特定政府采购合同竞争但因采购人的违规行为（如歧视性技术规格要求）而未能参与到竞争中去的供应商。间接供应商是指那些未打算直接与采购人签约而仅意在通过为采购人提供所采购的货物或服务而参与到相关政府采购过程中的供应商，主要包括分包商、联合投标体中的供应商、以及最终产品或服务供应商。因采购人的违规行为可能损害这些供应商的利益，这些供应商都有可能被列为政府采购投诉人。除上述供应商外，行业协会也可能成为政府采购投诉人，作为受损害供应商的代表提出质疑投诉，以保护其协会成员的利益。正如下文所分析的，投诉人的范围太窄，不利于政府采购规则的正确实施及保护供应商的合法权益；投诉人的范围太宽，则会过分干扰采购进程，影响政府采购的效率。本文意在对照、分析GPA及我国现有关于政府采购投诉人范围的相关规定，探讨如何改进我国政府采购投诉人范围方面的规定。 　　一、GPA中关于政府采购投诉人的规定 　　（一）GPA及其文本变化 　　GPA是政府采购领域中最重要的国际协定，签署于1994年4月15日（以下简称为“GPA1994”），于1996年1月1日生效，其目的在于通过规范参加方的政府采购行为，促进政府采购市场开放进而扩大国际贸易。为此， GPA1994中不仅规定了参加方进行涵盖范围内的政府采购时应遵循的政府采购程序规则，还首次明确要求各参加方在本国（或地区）内设立政府采购投诉处理机制，以确保GPA规则在参加方能够得以正确实施。[2]GPA关于参加方国内政府采购投诉处理机制的要求规定在GPA1994第20条“质疑程序”条款中，其中不仅明确了对参加方国内政府采购投诉处理机制的基本要求（即“非歧视、及时、透明和有效