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关于当前控规编制与管理的思考 　　摘要：控规是我国城市规划体系不可或缺的重要组成部分，也是城市规划编制和规划实施之间的重要纽带。本文结合笔者多年的工作经验，通过介绍当前控规面临的一些主要问题，重点探讨了控规编制和管理工作，并提出一些合理的保障机制，以供类似研究工作借鉴。 　　关键词：控规编制；主要问题；管理；保障机制 　　目前，许多城市把控规编制摆及管理摆在城市建设的首要位置，但在实施的过程中，控规仍然存在一些问题，导致控规的修改数量不断上升，这不仅影响到政府部门作出正确的决策，而且也会影响到城市发展的稳定。因此，编制人员必须重视控规的编制及管理工作，采取必要的方法最大限度提高控规的编制及管理质量。 　　1 控规面临的主要问题 　　1.1 规划编制方法的不适应 　　传统模式下的“全要素控规”在规划编制方面存在“一刀切”、“同质化”现象。功能、地域的差异化体现不足，规划编制的深度、内容采用均质化的标准，一步到位、面面俱到而侧重点不突出，规划的刚性和弹性要素界定不明。 　　1.2 规划管理办法的不适应 　　管理与编制脱节，“控规失控”。在市场经济背景下，各投资主体为取得自身利益的最大化，往往将公益性公共服务设施、开发建设容量指标等作为市场博弈的砝码，突破规划管控的“底线”。 　　1.3 规划法制化建设的困境 　　控规方法的缺陷与成果法定化要求加剧了规划管理的矛盾。2008年颁布实施的《城乡规划法》在规划编制和管理方面提出了更高的要求，对规划调整修改的内容和程序都作出了十分严格、近乎苛刻的规定。“现实中控规的尴尬境况绝不仅仅是由于其法定地位欠缺造成的，其自身存在着功能定位含糊、管制内容和技术手段难以适应发展需要等方面不足”。 　　2 控规编制方法研究 　　控规成果既要有刚性控制，又要有具体操作层面的灵活性、适应性。需要通过技术引导，将涉及公共利益的规划要素和交由市场运作的规划要素进行合理分类。确保城市发展的基本目标和原则、公益性公共设施、环境容量等重要因素不受市场博弈影响，同时又能够适应不断变化的市场需求。 　　2.1 控规编制体系 　　建立“单元控规”——“地块规划”两个层次的控规编制框架体系。单元控规——中观层面的承上启下规划，落实和分解总规的要求，确保总体规划的强制性内容深化落实。地块规划——对单元控规的要求作出具体安排。“单元控规”作为法定规划，“地块规划”作为规划部门的管理技术文件。 　　2.2 分层控规的主要任务和适用性 　　单元控规主要任务是落实总体规划要求，分解目标与建设总量。对各编制单元的主导用地属性、总体控制指标、“六线”（“六线”指基础设施用地的控制界线—黄线、各类绿地范围的控制线—绿线、历史文化街区和历史建筑的保护界线—紫线、水体保护控制线—蓝线和道路用地的边界线—红线）及“三大设施”（“三大设施”即城市公共管理与公共服务设施、道路与交通设施、公用设施）进行统筹规划控制。单元控规作为法定规划，主要突出“六线、三大设施”、“总量平衡”以及特色功能区内必须严格管控的刚性要求，同时指导下一层次地块规划的编制。 　　2.3 控规的地域分类指导 　　为提高控规的针对性、适用性，根据地域的不同功能定位和区位特点采取差异化的管控措施，按照区域不同特征划分为：城市新区、旧城更新和城中村改造区、轨道交通周边地区、滨江地区、历史文化街区和风貌区、产业园区、一般居住区等七类特色功能区，针对七类功能区明确差异化的编制内容和深度要求。 　　3 控规编制和实施过程管理 　　控规的过程管理主要关注前期研究——方案形成——反馈调整——成果维护等环节。 　　3.1 方案前期研究 　　规划前期研究的重点是细化现状调查，掌握动态信息。包括自然资源环境，不同功能房屋建设的数量、质量以及对应的人口分布，相关征地、建设、拆迁安置等信息，用地权属和可更新改造用地范围，公共服务设施和公用设施配套，地下空间建设和规划审批情况等七大部分内容，并据此进行现状分析评估，同时关注规划审批和诉求的动态变化。 　　整理和解读各类规划成果。明确规划目标定位，把握规划思路和方向。选择多个切入点诸如综合交通、地下空间、公共空间、绿化景观、防灾减灾、日照分析等进行专门研究，并将相关规划成果纳入控规，细化深化规划内容，增加规划可操作性。 　　了解公众需求和投资意向。深入社区、街道、了解情况，采用问卷调查、个别访谈、座谈会等方式，通过自下而上的信息反馈、方案征集，在编制过程中针对发现的问题提出解决方案，以“解题式”规划取代“画图式”规划。 　　3.2 方案过程研究 　　1）上位规划的目标分解与指标校调 　　控规单元规划层面主要是落实总体规划、分区规划等上位规划的总体要求，自上而下地将目标分解为各单元控规指标。同时综合分析公共设施、