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中国大众传媒与公共政策议程设定 　　摘要：大众传媒在中国公众舆论的形成和公共政策议程的设定上发挥着独特和重要的作用。本文以2011年瞭望东方周刊与南洋理工大学南洋公共管理研究生院发布的2011连氏中国服务型政府指数与中国城市服务型政府调查结果为例，旨在研究和探讨社会转型期中国大众传媒如何通过与专业学术机构合作，将学术研究成果有效转化为公共政策议题，从而改进政府治理和推动社会发展。 　　关键词：大众传媒；公众舆论；公共政策议程；议程融合；服务型政府；和谐社会 　　中图分类号：G206 文献标识码：A 　　作者简介：韩梅，四川日报报业集团副总经理，主任编辑，四川成都610071；何文，四川日报报业集团《新城乡》杂志编辑，四川成都610071 　　议程设置（Agenda Setting）是大众传媒影响社会的重要方式之一。议程设置主要包括三个部分，即传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。公共政策议程属于政策议程范畴。John Kingdon（1984：3）提出，（公共政策）议程就是政府官员，以及与这些官员有密切联系的政府外部人员在特定时期所特别关注的问题清单，在官员可能关注的所有可以想象到的问题中，官员们实际上认真关注的只是其中某一些，议程设定就是“把一组问题缩小到那些真正成为关注焦点的问题”大众传媒的议程设置功能指“媒体的这样一种能力：通过反复播出某类新闻报道，强化该话题在公众心目中的重要程度”，由此影响公众议程设置，形成问题流，并最终影响公共政策议程设置，形成政策流和政治流。 　　作为公众和政府之间为数不多的信息沟通渠道之一的中国大众传媒由于其特殊的政治属性，中国大众传媒与公共政策议程设置融合方式有限、融合度低的问题一直制约着中国大众传媒在促进公众舆论和政府政策议程上所应该发挥的作用。 　　在新形势下，如何利用中国大众传媒独特的政治属性、角色定位和政治影响力，有效地引导、塑造公众舆论，将公众舆论和公共政策议程紧密融合，进而影响公共政策议程的设定，是当前中国大众传媒和公共管理理论和实践领域的重要课题。 　　一、大众传媒引导公共政策议程的现状分析 　　在中国传统的政治和社会架构内，民意表达的有效渠道比较有限，大众传媒一直扮演着影响公众议程，联系沟通公众议程和政府议程，最终设定公共政策议程的重要角色。但在互联网和社交媒体的崛起的形势下，传统大众传媒在影响公众议程，促进公众议程和公共政策议程融合的效果和作用被大大消弱。公共政策议程的设置由过去主要由大众传媒、公众、政府三方互动，并由大众传媒主导的模式，变成了新闻媒体、公众、第三方组织（包括学术机构和非盈利组织等社会团体）、政府的四方互动。大众传媒在议程设置中的主导型作用不断下降，而公众和第三方组织借助网络渠道，声势和影响力大幅提升。在这样一个背景下大众传媒急需找到一条既能实现其“党的喉舌”的政治功能，又能较好代表民意，并把民意有效转化为政策议程的议程设置路径。 　　2011年新加坡南洋理工大学南洋公共管理研究生院在新加坡连氏基金的资助下设计了“连氏中国服务型政府指数”，并对中国32个主要城市的服务型政府建设情况进行了调查和评估。本次调查中，新华社嘹望东方周刊与南洋公共管理研究生院密切合作，以独特视角发布和解读研究成果，以起到影响公众舆论，设定公共议题以及公共政策议程的作用。本文旨在总结和分析双方的合作过程中取得的经验和出现的问题，探讨当代中国新闻传媒与中立、权威的学术机构的合作机制，突破媒体议程、公众议程以及政府议程融合的障碍，设定公众议程和政府议程的优势和作用等。 　　二、大众传媒参与公共政策议程设定的路径分析 　　议程设置论的最初来源是实用政治学的研究。1922年美国新闻工作者和社会评论家沃特·李普曼（Walter Lippmann）提出了他的观点：“新闻媒介影响‘我们头脑中的图像’”，这一观点从政治学的角度指出了大众媒介与议程设置的内在关联性，为议程设置理论的提出提供了重要依据。 　　通过对李普曼这一思想进行实证研究，马尔科姆·麦肯姆斯和唐纳德·肖于1972年在《舆论季刊》上发表论文——《大众传播的议程设置功能》，提出了“议程设置”这一新的传播效果理论。它的核心观点是：大众传播媒介在一定阶段内对某个事件和社会问题的突出报道会引起公众的普遍关心和重视，进而成为社会舆论讨论的中心议题。 　　（一）传媒议程与公共政策议程融合 　　传媒议程与公共政策议程融合是拉斯韦尔关于大众传播“环境监视功能”理论在实践中的具体运用。拉斯韦尔关于大众传媒的环境监视功能认为：自然和社会都在不断的变化和发展中，人类必须了解并适应这些变化和发展，才能使自身适应并生存下去。因此大