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主体功能区建设中的利益冲突与区域合作 　　【摘要】主体功能区建设在我国可持续发展进程中起着举足轻重的作用，同时也是其中的重要组成部分。然而，在主体功能区建设中不可避免地会造成利益冲突，这有赖于中央政府主导下的整体协调与区域合作来加以克服。应建立利益协调、沟通协调等机制，完善绩效考核机制，推行生态补偿制度，发展特色经济，加强生态合作，使各区域实现协调发展。 　　【关键词】主体功能区 利益冲突 区域合作 　　我国政府根据国土资源状况将整个国土资源划分为重点开发区、优先开发区、限制开发区和禁止开发区等四类具有不同功能的空间。我国主体功能区主要依据生态标准来划分，而行政区的划分是依据社会文化等标准。我国不同主体功能区之间、各行政区与各类主体功能区之间的关系变得日益繁杂，因此，处理好这些关系将对我国可持续发展战略的实施以及区域协调发展目标的实现大有裨益。 　　主体功能区规划的利益分析 　　主体功能区规划的主旨在于切实维护国家的生态利益。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》将资源与环境承载力、目前的开发密度以及发展潜力作为划分我国主体功能区的三大标准。这一重要规划的主旨在于科学、合理地开发国土，稳定国土开发秩序，协调区域经济发展，从而达到对资源的合理利用，促进生态环境保护事业的发展。显然，主体功能区规划将资源的可持续开发利用置于核心地位，将生态的可持续发展确定为根本目标。 　　在过去很长一段时间内，中央政府主要依托行政区来大力发展经济，我国大部分的行政区都在一定程度上承担了大力发展经济的历史使命。忽视各区域的资源与环境的承载力等实际状况，单纯采用GDP来衡量各个行政区和行政官员的业绩，导致整个国土资源开发混乱的局面。我国主体功能区规划与建设旨在根据科学发展观的要求来引导各区域根据自身实际状况来合理开发资源，充分考虑到资源的非均质性、动态性与不稳定性等特点。主体功能区规划是根据各区域的实际情况，综合考察各区域的资源与环境的承载力与经济发展基础，合理集约开发资源，避免重复开发资源，遏制资源浪费，使自然资源得到永续利用。与此同时，各区域资源分布不均匀，且具有动态性的特征，我国主体功能区规划对各区域开发利用资源起到导向作用，应从现实出发，立足长远，在不同历史时期采取不同的资源开发与利用政策，防止强调短期效益而造成资源浪费以及人与自然的关系失和。 　　学者陈庆云在《公共政策分析》一书中指出，我国传统的生产方式只注重生产效率的提高，当前我国社会利益的分配不仅包括利益的整合，还应包括利益的增进。例如，如果将某个国家的国土资源比作“蛋糕”的话，政府首先应从宏观的角度考虑如何分配“蛋糕”，其次应从微观的角度分析如何将蛋糕做大做好。我国主体功能区规划旨在保护生态环境与增进各区域的利益，强调公平，使得每个人都能分享主体功能区建设的成果。由此可见，我国主体功能区建设是建立在注重保护生态环境、增进社会公共利益以及强调公平背景下的一种全新生产方式。 　　主体功能区建设的关键是地方利益的协调问题。美国哈弗大学教授亚当·布兰顿伯格与耶鲁大学教授巴里·内尔布夫认为：“各区域在发展过程中，地方政府不可避免与其他区域地方政府产生竞争与合作的关系，各级地方政府以本区域的基本利益为诱因，在区域发展过程中追求自身利益最大化，从而与其他各级地方政府产生合作关系来促进区域协调发展。”由此可见，各级地方政府彼此之间的关系既不是一味合作，也不是单纯的此消彼长的关系，而是一种利益上的博弈。 　　由于主体功能区规划是以生态标准为主要依据，不可能完全顾及行政区域的划分，因此，在建设主体功能区的过程中，各级地方政府都以区域的利益为基本诉求，片面强调利益的最大化，最终影响其他区域利益的实现，区域间的矛盾和冲突因此而生。而且，这种矛盾不只是存在于个别行政区域，在各级行政区域之间也均不同程度地存在着。在经济利益与生态利益、当前利益与未来利益的较量过程中，前者总能占据上风，成为地方政府的首选。自然地，在主体功能区建设过程中，地方决策者均希望本地区能够成为重点开发区或优先开发区，而不希望被列为限制开发区或禁止开发区。 　　针对这种状况，中央决策部门应本着“系统协调、统筹兼顾、共同发展”的原则，利用公共财政这一杠杆，调控发展格局，维护地区平衡，避免地区间差距的人为加大 。这一问题能否处理好，直接决定着主体功能区建设目标能否实现。 　　制约主体功能区建设的根本因素 　　传统行政体制与行政区划意识。主体功能区与长期存在的行政区都是我国政府根据各地区实际情况而划分出来的空间单元。我国的行政区是由我国中央政府根据一定法律法规，并按照一定的政治、经济、文化等原则与标准划分出来的，这种划分行政区的方式有利于我国的行政管理。我国主体功能区是根据各区域的资源与环境的承载力、开发密度以及开发潜力划分