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以改革创新降低发展成本 　　一、欠发达地区的共性特征 　　第一，区域内市场分割严重。从世界各国的发展规律来看，不管是什么形态、什么性质的经济体，都表现为经济越发达，交易越活跃。因此，市场发育状况既是区域经济发展的结果反映，又是区域经济发展的动力机制。而从根本意义上来讲，之所以将某一区域界定为“欠发达地区”，是因为这一区域有着最重要的生产要素——人，对于无人居住的地区，是不需要去界定其发达程度的。显然，只要有人的地方就会有交易，有交易就会有市场。而欠发达地区的市场与其他地区相比，典型地表现为市场的高度分割，即表现为交易半径短、交易规模小、交易频率低、交易品种少等特征。但是，上述特征并不意味着这些地区缺乏市场交易价值高的商品，而是市场发育迟缓、市场分割严重制约着当地名优土特产品市场价值的实现。 　　第二，要素集聚能力弱。在开放经济条件下，要素外流成为欠发达地区“永远的痛”，包括投资途径少导致的资金外流、认为没有用武之地导致的高素质人才外流、资源粗放开发导致的资源外流等。土地作为重要的生产要素，虽然不能外流，但是，欠发达地区土地的低生产率，包括农业用地的低生产率和单位工业用地的低产出率，都表明稀缺的土地要素在欠发达地区的地租实现程度极低：而生产技术作为另一个重要的生产要素，对于欠发达地区而言，更是稀缺。因此，对于欠发达地区而言，如果一方面已有的生产要素不断外流，另一方面，不能外流的要素生产率低，或者非常匮乏的话，那么，要加快发展区域经济的发展，必须拉长“要素集聚”这块短板。 　　二、政府在推动区域均衡发展中的重要作用及存在的问题 　　欠发达地区的共性特征表明：如果政府不加以干预，在市场机制作用下，欠发达地区与发达地区的差距必然逐渐拉大。由于区域发展失衡不仅会对全国经济的有效运行产生有害的影响，而且还可能带来有害的政治和社会后果，因此，各国政府都对区域失衡进行了积极的干预。 　　从各国推动区域均衡发展的政策实践效果来看，政府在这一过程中发挥着重要作用。为了解决欠发达地区要素聚集能力差、自我发展能力弱的问题，各国政府实施了大体相同的区域均衡发展政策。比如以公共投资改善投资和发展环境；实施多样化的经济刺激鼓励社会投资，包括投资补贴、税收减免、土地征收和抵偿、技术援助和培训等；加大转移支付力度弱化财力不足约束：实施强制性政府采购扶持落后地区相关产业发展等，在这些政策的激励下，不少欠发达地区实现了后发赶超。 　　但是，这并不意味着政府在实施区域均衡发展战略时，不存在任何问题。相反，由于一些后发赶超案例的激励，往往导致一些地区政府在干预区域失衡发展问题时，出现政府越位、错位与缺位现象并存，加大了经济社会运行成本，反而不利于欠发达地区的追赶发展。因此，欠发达地区要实现后发赶超，必须切切实实降低经济社会发展成本，提升要素集聚能力。 　　三、降低三大成本汇聚要素，推进改革进程形成发展合力 　　第一，提升服务，降低交易成本。要全面提升政府服务能力，至少需要处理好以下几个方面的问题： 　　其一是要理顺行政部门关系，提供高质量的行政服务，节省民众办事的交易费用。当前，随着国家层面大部制改革的推进，行政部门的事权划分也在相应调整，各级地方政府为了推动当地的经济社会发展，也在国家行政机构框架下，设立了大体相同、但是又略有差异的行政体系。虽然现在机制僵化、因人设岗的情形已经大为改观，但是行政事权划分过于细碎、多部门齐抓共管的现象还是很常见。行政事权划分过于细碎，意味着民众办一件事情需要跑的部门会增加，从而增加时间成本；多部门齐抓共管往往意味着谁都不管，从而增加民众办成一件事的协调成本。因此，欠发达地区提升行政服务效率，降低民众办事的交易成本，应该合理划分事权，不能过于细碎；对于同一件事情，如果有多个部门是责任单位，必须明确牵头责任单位，其他单位则为协作单位。 　　其二是要解决政府服务不到位、甚至缺位的问题。世界各国的经济发展规律表明：在推动区域经济社会发展的进程中，政府和市场缺一不可，不管是哪一只手不到位或者缺位，另一只手发挥起作用来都会事倍功半。对于欠发达地区而言，由于市场发育迟缓，所以政府往往容易干预过度，出现越位或者错位现象，与此同时，不到位或者缺位的问题却往往被忽视了。比如在以产业推动地方经济发展的过程中，地方政府往往会代替生产者（主要是农民）做选择，而在给老百姓提供技术支持方面却严重不到位，在提供市场信息、营销培训方面更是基本缺位。同样，各级政府非常重视通过“先修路”来致富，但是却在路网信息提供、路标及时更新和规范标识方面严重缺位。诸如此类的例子不胜枚举。因此，在强调政府不要越位和错位的同时，也需要重视政府服务不到位、甚至缺位的问题。 　　除此之外，提升行政服务效率需要及时更新行政管理方式，尤其是将信息技术运用到行政事务中，有利于