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制度嵌入性视角下加强人大全口径预决算监督路径研究 　　党的十八大报告对新时期人大工作提出了“三个加强”的要求，其中之一是加强对政府全口径预算决算的审查和监督。这是党的报告第一次要求人大全方位、不留死角地加强对政府“钱袋子”的监督，让政府每一笔收支都公开透明，此举引起了强烈的社会反响。在我国，国家的一切权力属于人民，财权是公民的重要权力之一。实现人民对预决算的参与和监督，是民众参与政治的一个实际步骤，是人民当家作主的一种实现形式。人大作为国家权力机关和民意代表机关，被赋予预决算监督的权力，应该在预决算审批和监督中发挥应有的作用。但一直以来，由于种种原因，许多政府预算外收支始终游离于人大监督之外，人大对预决算的监督总是步步维艰。如何加强人大对政府预决算的监督？关于这方面的研究很多，本文尝试从社会学制度嵌入性的视角出发，剖析阻碍政府全口径预决算公开和人大预决算监督权行使的深层制度性因素，特别是以往研究中较少涉及到的非正式制度因素，从而提出人大加强全口径预决算审查监督的具体路径。 　　一、“制度嵌入性”概念与当前我国政府全口径预决算监督的现状 　　“嵌入性”是新经济社会学的一个研究范式，是指行为受到所嵌入环境的约束。“制度嵌入性”指的是个体的选择行为受到所嵌入其中的制度（包括正式制度与非正式制度）的约束。正式制度是指成文的规定，包括法律、法规、政策、契约等。非正式制度涉及到本土化的因素，如传统文化、传统观念、意识形态、习惯习俗、潜规则、默契等。一般来说，研究正式制度的运作，不能脱离非正式制度的影响。有些非正式制度会强化正式制度的作用，有些非正式制度则会抵消正式制度的作用。两种制度会在社会化或再社会化过程中影响个体的行为。 　　我国政府收支由预算内收支和预算外收支组成。政府预算作为一种资源配置的过程，是嵌入到中国大的政治生态环境中，同样受到正式制度与非正式制度的约束。正式制度的不完善、不健全，非正式制度的消极影响，导致长期以来，中国的政府收支管理始终面临着两大难题：一是现有政府收支未能全部纳入政府预算，预算编制不完整，预算精准度不够、透明度不高；二是并非所有已纳入预算管理范畴的政府收支都受到了严格、规范的监督与控制，人大对政府预决算的监督长期流于表态的尴尬角色。为此，要彻底解决预决算管理的难题，真正实现把政府全部预算内收支和预算外收支都纳入各级人大审查范围的全口径监督，还需从制度上找出根源，对症下药。 　　二、 影响人大对政府预决算监督的制度性因素 　　影响政府预决算行为的正式制度包括相关的政治权力制度、法律规范、预算制度等。首先，政府预决算管理行为是嵌入我国党委领导的政治体制之中。现实中政府总是越过人大直接向党委负责，人大监督权力被边缘化，本该属于人大的预算权力由党政主导。同时，由于人大和政府始终同属于党委领导，二者有着共同利益和目标，人大对政府的监督更多是为了支持和促进政府的工作，因而对财政预决算无法做根本上的否定。其次，规范预决算行为及其监督的法律规定过于笼统、存在漏洞。在我国，规范政府预决算行为的法律法规有宪法、监督法、预算法等。其中，宪法只是笼统地规定县级以上的各级人民代表大会依法审查和批准本级政府的预算和预算执行情况的报告以及预算执行过程中所必须作的部分调整方案。监督法则进一步规定了计划和预算监督的内容与程序。专门针对政府预决算行为进行较为全面规范的是预算法。但预算法从1995年实施以来，仍存在不少漏洞，对人大审查预决算的内容规定不够完善，对人大行使预算审批权的程序、审批方式规定不明确，对人大监督预算外资金的规定不够明确、法条之间存在矛盾和歧义等，直接导致了执行过程中存在一些无法操作的模糊地带，使得预算法规定的监督审批程序流于形式，削弱了人大对预算的审批、监督职能。再次，中国尚未建立完善的现代公共预算制度。中国的预算改革始于1999年。十余年的预算改革使中国基本上建立了现代公共预算制度的基本框架，但由于改革之初，政府面临非常大的资金困难，允许各个部门自己筹集资金，导致预算外财政膨胀，财政部门的支出权力被分散，预算制度仍不健全，人大监督颇为困难。最后，人大及其常委会自身的机构设置、人员配备、审查程序的不完善使得对政府预决算的审批粗浅而随意。如就审查和批准每年一度的财政预决算而言，在初审阶段，人大财经委受限于人员知识、数量、技巧和时间，对“草案”的初审只能是修正式的。而提交到人民代表大会会议后，由于大会会期较短，往往不足一周，每位代表同样受制于有限的知识、洞察力和时间，要审查通过包括财政预算和决算在内的十几个甚至几十个草案是很困难的事情，于是草案总是自然而然就通过了，达不到好的监督效果。 　　正式制度的不完善，为非正式制度的渗透提供了各种机会。政治学家在研究中发现，中国的政治过程充满着非正式制度，在正式的权力结构发展