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方振邦：政府组织战略管理过程研究 作者：方振邦 罗海元??时间：2011-07-14???浏览次数：0 次 　　关键词：政府组织，战略管理，平衡计分卡 　　　一、 政府战略管理研究回顾 　　政府战略管理研究兴起于20世纪80年代的新公共管理运动，现有研究侧重探讨战略的内涵、战略对于政府组织的适用性、政府战略的类型、政府战略规划技术等主题。从研究传统来看，学者们大多受以安索夫和斯坦纳为代表的战略计划学派的影响，强调计划部门对战略管理过程的主导作用，主张对战略制定过程进行程序化控制。由于战略规划技术迎合了政府组织强化高层决策的意图，而且与金字塔式的科层结构相吻合，因而很快获得了政府管理者的青睐，迄今为止仍主导着政府组织的战略管理实践。 　　我国的政府战略管理研究相对滞后，直到最近十年才逐渐兴起。学者们主要围绕以下四个主题开展研究：(1)政府战略管理的概念、特征和原理;(2)政府战略管理的研究途径、方法及学科建设;(3)政府战略管理的专题研究，涉及战略能力、组织文化、领导力和组织结构等;(4)地方政府战略管理模式及实践研究。从成果来看，针对战略管理过程的研究较少，即使涉及管理过程的讨论，也鲜有人突破计划学派的框架。究其原因，一是战略规划思想目前依然在国际范围内占据主导地位，研究尚未取得突破;二是我国曾长期处于计划经济时代，“计划”的理念已深入人心，而且我国一直在推行五年计划模式，因此偏重战略规划既是历史传统也是现实需要。 　　近年来，随着企业战略管理理念和工具的不断创新，以及政府管理环境的变化，政府战略管理研究的主题逐渐发生转移。其中一个很重要的变化趋势就是，战略执行力成为一个新的关注点，学者们逐渐加强了对政府战略的协同、执行、控制和评价等内容的研究。 　　二、 现有战略管理过程模型评述 　　我国政府组织战略管理的现行做法是：每五年制定一次国民经济与社会发展规划，整个规划按照政府组织的层级从上至下传递和分解。它主要采用源自斯坦纳战略规划模型的纳特一巴可夫模式。斯坦纳于1969年在《顶级战略规划》一书中提出了一个由“界定前提条件”、“制定规划”和“执行和检查”等三个阶段构成的战略规划模型。这是一个按照周期进行规划的战略分层体系，处在最上层的是为期5年的长期规划，之后是中期战略计划和年度经营计划。在此基础上，纳特和巴可夫针对公共部门提出了一个由战略管理小组主导的管理过程模型。该模型描述了一个六阶段的战略规划过程，即描述历史背景、进行形势评估、建立问题议程、制定备选战略、评估可行性和实施战略。 　　纳特一巴可夫模式的贡献主要在于对政府组织战略规划情境和特性的分析，对规划过程做了更细致的区分，并引入了议题张力分析框架等概念和技术。该模式的优点在于通过深思熟虑的战略分析对组织的过去、现状和未来进行回顾与预测，对影响战略的各种内外部因素进行全面考察，充分考虑政府战略对各类利益相关者的潜在和现实影响。同时，该模式在强调对战略的可行性进行理性思考的前提下，要求战略的制定过程必须体现政府组织的公共特性，使之更好地符合政府工作的情境和需要。但是，纳特和巴可夫对战略实施和控制等环节没有给予足够重视，其管理模式具有明显的偏重战略规划、忽视战略执行的缺陷。其次，战略分析和制定的复杂化导致战略沟通经常出现困难，人们难以就战略重点和细节达成共识。此外，政府绩效具有多样化和模糊性的特点，战略的衡量和控制具有一定难度，而纳特一巴可夫模式没有就此提供有效的解决方案，其战略管理过程也因此出现中断，未能形成一个封闭的回路。 　　20世纪90年代，随着环境不确定性的日益加剧，一些设计精良的战略并没有给组织带来理想的结果，人们逐渐发现战略的成功不仅取决于战略本身，更受制于战略执行过程。因此，以战略执行为主题的研究顺势而生，其中最具影响力的成果就是卡普兰和诺顿所创建的基于平衡计分卡的战略管理过程模型。这是一个封闭的六阶段管理循环，包括开发战略、诠释战略、协同组织、规划运营、监控与学习、检验与调整。 　　卡普兰一诺顿模式的创新性贡献表现在三个方面：第一，运用战略地图和平衡计分卡这两个管理工具将较为模糊的战略表述转化为可视化的图表，促进了战略沟通。第二，运用组织协同的原理将高层的战略目标转化为部门和员工的具体目标，达到化战略为行动以及创造协同效应的目的。第三，将战略与运营链接起来，改变了传统战略管理中战略与运营相脱节的现象。但是，该模型也存在一些弊端：把监控与学习看作是战略管理过程的一个阶段，将之置于一个单向的管理循环之中，致使监控具有较为明显的滞后性，学习的连续性也无法保障。 三、 创新政府组织战略管理过程模式 　　本文在综合两者优势的基础上针对我国政府组织提出了改进的战略管理过程模式。该模式以平衡计分卡为管理工具，由规划、协同、行动和控制等四部分构成，其主线为一个循序渐进