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论行政过程中的公众参与 　　摘 要：行政民主化已成为现代政府改革的潮流。公众的行政参与对于提高行政管理质量和行政合法性都具有重要意义。推动公众参与的良性发展是政府的职责所在，政府要在注重克服公众参与的局限性同时，应积极引导和规范公众参与，从而追求有效的行政参与。 　　关 键 词：行政参与；行政民主；公众参与 　　中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）04-0074-05 　　收稿日期：2013-12-24 　　作者简介：王雅琴（1971―），女，山西阳泉人，中共中央党校政法教研部副教授，法学博士，研究方向宪法学、行政法学。 　　基金项目：本文系国家社科基金课题青年项目“转型期公民政治权利发展与有序政治参与研究”的阶段性成果，项目编号：09CFX006。 　　公众参与是在西方国家兴起的一种公众试图通过各种方式影响国家公权力机关或公共机构决策、决定的活动。20世纪以来，在西方现代民主国家，代议民主的困境日益明显，作为选举民主补充的协商民主、参与民主开始出现并得到迅速发展。1960年，阿诺德?考夫曼第一次提出了“参与式民主”的概念，之后在基层民主领域，这一概念得到了广泛的运用。1970年，卡罗尔?佩特曼发表了《参与和民主理论》一书，该书系统地阐述了参与式民主在国家治理中的作用，标志着参与式民主理论正式形成。[1]（p34）参与式民主的概念正式得到了确认。1980年，约瑟芬?贝斯特在《协商民主：共和政府的多数原则》中第一次提出和运用了协商民主的概念。[2]（p25）之后，博曼、罗尔斯、哈贝马斯等西方学者对这一理论作了进一步论述，使参与式民主理论更加完善。迄今为止，作为一种新兴的民主形式，公众参与已成为现代民主政治的两大支柱之一。随着新公共管理运动的深化，政府改革的深入发展，民主化向行政领域的推进，政府与公众关系发生了深刻的变化，行政民主已成为一个国际性的话题和政府改革趋势，西方现代民主国家已经形成了政府与公众合作的治理关系模式。 　　公众参与的领域很广泛，有政策制定的参与、有公共决策的参与、有立法的参与、有基层社区治理的参与、行政过程中的公众参与等。其中，行政过程中的公众参与通常被简称为公众行政参与，反映了公共行政与公众关系的新发展，是指公众以各种途径和形式参加行政立法、行政决策、行政执法等行政行为的过程并发表意见和使其意见得到重视、采纳的行为和活动。 　　公众参与的概念与理论在上世纪90年代传入中国。目前，恳谈会、听证会、重大决策的公开征询意见等形式的公众参与不仅成为了中国公共生活领域的社会行动和社会现实，也是中国参与民主兴起的重要标志。 　　公众参与在中国的兴起是综合因素作用的结果。首先，公众参与在中国的发展源自于党中央和中央政府的高调推进。改革开放以来，党中央一直强调把“推进公民的有序参与”作为推进中国特色社会主义民主政治发展的核心内容。党的十八大报告更进一步指出：“要更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”；“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”；“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”党的十八大报告的相关内容标志着公众参与在社会主义民主政治制度中的地位已经确立。其次，公众参与的兴起符合中国政治发展、社会发展的逻辑路径：随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的发展，社会阶层和结构发生了重大变化，公民的权利意识不断增强，利益多元化情形的出现导致了多元权利诉求的产生，公众参与作为多元利益诉求的表达渠道显现了强劲的发展势头。 　　一、公众参与行政过程的意义和悖论 　　在参与民主兴起的背景下，行政的民主化成为现代行政改革的潮流，公众参与行政活动的程度成为衡量行政民主化程度的重要指标。公共行政被认为是建立在民主参与的基础上才能更加有效地调动、整合各种社会力量和社会资源参与政府的管理活动，从而更加有利于提高政府管理的质量。全球性行政民主化改革的目标也正在于此。 　　（一）公众参与行政过程的意义 　　公众参与体现了国家与公民、政府与社会之间关系的实质，公众参与行政过程对于确保公共政策和行政活动的公益价值取向具有重要意义。 　　第一，有助于提高决策的质量。充分的民主讨论和评估有助于保障决策的合理性和可行性、改善决策的品质、避免决策失误或减少决策失误