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政府间财政关系：一个分析框架 ——基于义务教育财政问题的分析 南京审计学院公共管理学院 裴 育 摘要：政府间财政关系不是一个空洞的概念，而应该是一个很实际的问题。本文基于义务教育财政问题，对政府间财政关系做一个框架分析。本文从义务教育的地位与政府职责划分、基础教育财政制度变迁、义务教育财政转移支付的理论依据和义务教育经费分摊的路径选择等四个方面搭建了一个分析框架。通过研究，本文认为义务教育的基础性地位和准公共产品属性决定了其提供不应是家庭和地方政府的事情，而应该是多级政府共同分担义务教育成本；我国在解决义务教育资源配置方面有了长足的进步，但仍然在在一些突出问题，如义务教育经费保障与均衡配置问题；限于义务教育准公共产品性质与我国现有财力，对义务教育经费分摊的路径选择应该是立体多维的。 在我国，关于政府间财政关系的广泛探讨始于上个世纪90年代，尤其是1994年实行分税制改革之后，中央政府集中了主要的财力，地方各级政府缺乏主体税种（或有保障的预算内财政收入）；而在财政支出方面，地方各级政府却要承担60%左右，对于一些专项支出，中央政府还有意无意地转移负担，通过政策规定或配套等办法让地方政府承担支出的大部分或全部，因此，在财力不对等的情况下，为了各地均等化地提供公共品，中央政府一般是通过各类财政转移支付（含税收返还）办法来平衡各地财力不足问题。从而引发了一系列的关于各级政府间财政关系的大讨论，有从理论层面、政策层面进行探讨的，也有从规范与实证角度进行讨论，可以说是仁者见仁、智者见智。本文基于义务教育经费分摊角度，对政府间财政关系做一些分析，本文从理论分析入手，在界定义务教育地位与政府职责范围的基础上，结合我国基础教育财政制度变迁，提出义务教育经费在政府间分摊的基本路径。 一、义务教育定位与政府职责划分 义务教育是由国家法律规定，由政府实施的，对适龄儿童进行的强制性、基础性教育制度；义务教育是各国政府的一项不可撤销的法律承诺，也是一种责任，它具有强制性、普及性和基础性的特点，在各类教育中处于基础地位。 （一）义务教育定位 联合国教科文组织于1948年起草的《世界人权宣言》第26条指出：“人人皆有受教育之权，至少初等和基础教育应然。初等教育应成为义务教育，职业、专业教育应广为设立，高等教育应以成绩为准，人人有均等之入学可能。”《宣言》将教育权纳入人权范畴，而不再是少数人的特权，这是人类对于教育观念的重大提升，并被写入许多国家的宪法。 1988年，中国通过的《义务教育法》，规定国家实行九年制义务教育制度，凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族和种族，应当入学接受规定年限的义务教育，条件不具备的地区可以推迟到7周岁入学。同时，还规定，义务教育由地方政府组织实施，国家对接受义务教育的学生免收学费，国家设立助学金，帮助贫困学生就学等（马国贤，2005）。据国家统计局统计，到2003年底，参加义务教育的中小学在校生人数达到1.92亿人。 上述《宣言》和法规表明，义务教育已经成为当今世界各国政府对民族素质的基本要求。 关于义务教育的定位还可以从公共产品理论角度进行一些理论分析。公共产品是相对于私人产品而言的，凡同时具备非排他性与非竞争性的产品即可称为纯公共产品，凡是只具备一个标准，另一个标准不具备或不完全具备时称之为准公共产品。为了准确地界定公共产品，人们习惯将介于纯公共产品与私人产品之间的产品统称为准公共产品（或混合产品）。混合产品主要包括两类：一类是具有非竞争性但又具有排他性的产品，如公路、桥梁等；另一类是具有不充分的非竞争性和非排他性的产品（由于存在一定程度的拥挤或外部效益），如法律服务、医疗等。对于义务教育而言，到底是属于纯公共产品，还是属于准公共产品呢？目前学界有两种争议，一种观点认为它属于纯公共产品（王善迈，1994），因为义务教育关系到全民族的文化素质问题，《义务教育法》决定了其不具有排他性，既然是免费教育，受教育者接受义务教育就不具有竞争性；另一种观点认为义务教育属于准公共产品（马国贤，2005），认为义务教育在具有非排他性的同时，具有一定程度上的竞争性，主要表现为：当教育产品供给能力不足时，会产生“需求竞争”，如高考、中考都属于需求竞争。同时，认为义务教育外溢性较高，它又属于优值品，如果完全由个人出资，个人就会对义务教育的评价低于实际价值，出现“多读书是浪费钱”的评价。笔者比较倾向于后一种观点，因为中国城乡中小学入学现实决定了中国的义务教育不可能是完全免费的，在需求大于供给的情况下，竞争必然存在。因此，将中国的义务教育界定为准公共产品还是比较恰当的，至少在目前阶段这样界定是准确的。 （二）义务教育提供与各级政府的职责划分 既然义务教育属于准公共产品，不可能采用私人提供的方式，由学生家长承担全部经费，它会