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城镇化进程中土地被过度占用的根源及对策研究 作者：荀守奎????来源：《当代世界与社会主义》2011年第2期近年来，中国城镇化进程不断加快。与此同时，各地对土地的占用日趋加重。城镇化进程中土地被过度占用，既有客观原因，也有不合理性,深入分析其中的原因有利于探寻对策。 一、土地被过度占用的根源 （一）城镇化的快速推进和城镇化土地利用率低下 1．城镇化的快速推进 近年来，伴随着中国经济的快速增长，各地发展的不平衡也不容忽视，突出表现为广大农村地区、第一产业及小城镇发展比较滞后。为尽快消除不均衡状况，促进农村、小城镇和大中城市统筹发展，各地掀起了城镇化热潮,使城市和城镇人口快速增加。为满足原有城市和城镇新增人口或者新建城市和城镇人口对居住、就业、交通和公共产品的需求，迫切需要增加住房、工业、基础设施建设。这必然使原有城市和城镇规模越来越大，或者新建城市和城镇不断扩大。而且各地城镇化快速推进必然加大对土地的需求，因此过度占用土地在所难免。 2．城镇化土地利用率低下 由于缺乏科学有序的规划和监管，导致在城镇化过程中土地利用效率普遍较低。具体包括：规划不科学，许多地方打着“大交通、大发展”等旗号，盲目加宽道路，建大广场、大绿地等；监管不到位，已征用的土地没有按规定开发却得不到制裁；建筑容积率（即土地开发利用的强度）过低，没有使土地利用效率最大化。由于城镇化热潮中土地利用存在不科学、不合理的情况，因此土地被过度占用就非常普遍，问题也必然严重。 （二）打工潮的出现和农业生产技术的改变 1．打工潮的出现 由于二元结构的制约，长期以来广大农村地区经济发展比较落后。为增加收入、改变落后面貌，不少农村人开始到城市寻找门路。另外，由于近年中国东部地区以及大中城市发展较快，其对劳动力的需求也较大。进城打工者可以在很短时间内获得比农业劳动高很多的收入。由此形成了具有中国特色的“打工潮”。早先，农村进城的人多是老弱病残者；自大规模打工潮出现后，进城者更多的是青壮年劳动力。打工潮的出现增加了农村人的收入，但也使很多农民放弃了祖辈赖以为继的农村（业），并导致大量房屋空置，大量农田被抛荒，农业生产积极性受到极大影响。为提高土地资源利用效率，避免闲置浪费，农村土地被城镇化占用也是必然的选择。 2．农业生产技术的改变 杜尔哥、安德森等人都提出过类似“土地边际收益”具有“递减规律”。这为后来马尔萨斯的“人口论”、李嘉图的“级差地租说”提供了有力证据，也成为约翰·贝茨·克拉克、凯恩斯等有关理论的重要依据。土地边际收益递减是一个很重要的规律，但其必须在其他条件（如生产技术）不变时才能产生；如果技术条件发生变化，这个规律未必存在。在计划经济时期，中国传统的农业生产主要是人畜耕作，效率较低。农村土地家庭承包后，特别是近年来，机械化、集约化和现代生态化使农业生产技术发生改变。在这种情况下，只需要更少的土地就可满足更多人的生存要求，农业用地转为非农化的弹性必然增加。 （三）资源稀缺的制约和财政体制的缺陷 1．资源稀缺的制约 稀缺与短缺不完全相同，前者主要是指相对于人们无限增长的多样化需求，用于满足需求的手段是有限的,并不完全是指资源绝对数量的多寡。根据西方经济学，地球上任何一种资源都具有稀缺性，土地也不例外。在人类社会的一定阶段，由于人们征服、改造自然的能力有限，所以能够满足人们生产和生活的土地资源是有限的。随着各地城镇化热潮不断高涨，当农业用地不能产生更大效益时，短期内有限和稀缺的土地资源自然会被能产生更大利润的城镇化所占用,向城镇化逐步集中。 2．财政体制的缺陷 根据现行土地制度，城市发展用地可由政府依法征收农村土地，再根据用途处理：公益用地通过无偿划拨；工业及政府为调整经济结构的用地通过协议出让；商住经营用地通过拍卖出让。由于经营性用地能给政府带来巨额收入，因此在很多地方已成为市政建设的重要资金来源，并且比例逐年增大；同时也成为盲目扩大城市规模、建设政绩和形象工程的主要资金来源。以各种名义对农村土地进行的大规模圈地运动越来越剧烈，也引起人们的担忧。 （四）地租理论的作用 按照马克思的资本主义地租理论，地租是土地所有者凭借所有权而获得的收入，而土地所有权是人们的社会关系在土地问题上的表现，其源于对土地的垄断。 在家庭承包制下，农民是承包、租种土地的主要主体，农民对土地具有政策赋予的适当经营权。当农业收入在扣除成本和税费（即地租）后有利润时，农民才有耕作积极性。近年来，国家为鼓励农民农业生产积极性而逐步采取了减免农业税费、给予农民种粮补贴等措施，农民耕种土地已不存在地租成本，只有种子（苗）、水、化肥、农药、人工和机械等成本，但是农民仍然要对耕种土地的利润大小进行衡量。如果农业利润低于打工利润时，农业对土地的需求就会下降，农地的城镇化就很正常。 二、土地被过度占用的危害 （一）影响