县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政、乡派、村治”主张.docVIP

县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政、乡派、村治”主张... 县乡村体制整体改革研究——对徐勇教授“县政、乡派、村治”主张的补充 改革开放以后的乡镇行政体制与人民公社体制还有一个不同，即乡镇行政体制不仅机构迅速分化，行政人员迅速增多，而且乡镇行政人员（含事业单位人员）越来越专业化和成为脱产干部，乡镇干部的工资收入大大高于当地农民的收入水平。而人民公社时期公社干部中有大量“亦工亦农”干部，其收入水平与农民的收入水平相差不多。 这种不成功的建立现代行政体制的努力，到20世纪90年代就已经非常明显地显现出来，在乡镇一级，只收费不服务或只向财政要钱而不行政的情况比比皆是，取消“七站八所”和精简乡镇机构的各种意见也就出来了。乃至进入2000年以后进行农村税费改革的一个目的，就是禁止任何对农民的收费，从而让乡镇“七站八所”“断奶”，让这些只收费不服务的“专业化机构”自谋生路。 之所以改革开放以后在乡镇一级建立以专业化分工为基础的现代行政体制大多没有成功，原因与人民公社时期一样，既一方面以农户承包经营为基础的乡村社会事务相对简单，勿需以专业化分工为基础的现代行政体制，另一方面，承包经营的小农经济收入有限，在收入有限的小农经营基础上，无法建立起昂贵的现代行政体制。 相对来说，无论是在城市基层（比如街道）还是在工商业比较发达的沿海乡镇，以专业化分工为基础的现代行政体制虽然不一定完善，起码已具有相当模样。我们在温州沿江工商业发达的乡镇调查，发现无论是党政关系还是“七站八所”，都分工明确，运作良好。（参见贺雪峰：“温州乡村治理的一般性与特殊性”，未刊稿）。 展望未来的乡镇行政体制，在以传统农业为主的地区，农民收入有限，同时农村事务相对简单的状况将会长期存在。这个意义上，我们认为，在这些仍然以传统农业为主的地区，没有必要也无可能建立以专业分工为基础的现代行政体制，乡镇一级行政体制及事业单位的改革，应有不同于沿海发达地区及城市的新思维，应与当前城乡二元经济结构的基础相适应。即使中央可以财政转移支付，也不应将这些转移支付资金耗费在建立所谓现代行政体制上，而应用于村庄建设。 相对于乡镇一级，县一级规模较大，功能较全，人民公社时期即有了相当健全的专业化分工，因此，县级行政体制虽然也需要改革，但这种改革应是以现代行政体制的基本要求为方向进行的改革 村一级的情况当然就更不可能以现代制度来作建设要求。当前农村税费改革后，村一级体制有越来越行政化的倾向，尤其是出现了村干部的脱产化倾向和村干部报酬由财政转移资金支付的倾向。另一方面，在村一级过于强调正规化、民主化、规范化、法制化的倾向也值得注意。 在当前和将来相当长一段时期仍然以传统农业为主的农村地区，建立现代行政体制的努力既然无可能，也不必要。 当前县乡村体制越为越官僚化正规化，脱离了农村的实际需要，而成为实现自我利益的工具，来自农民和来自国家两块的用于农村公共物品建设的费用被县乡村体制自身日渐膨胀的需求消耗掉了。农村费税改革以后，县乡村体制自我膨胀的冲动仍在，只是因为税费改革强制取消了县乡村三级诸多向农民收费的项目和权力，而抑制了县乡村三级自我膨胀的可能。即使如此，自上而下的财政转移支付资金也越来越多地被作为县乡村三级自我建构起来的力量（和活动）所吞噬。不改变当前县乡村体制内部的运作机制，仅仅限止向农民收费（所谓“断奶”），当然解决不了问题。不改变当前县乡村体制的内部运作机制，一旦再有向农民收费的机会，或有较多来自上面的财政转移支付资金，县乡村必然再度膨胀，表面上的改革成果不复存在，精简→膨胀→再精简→再膨胀的循环再次出现。 要改变当前县乡村体制的内部运作机制，必须首先理解当前县乡村体制的运作结构，理解县乡村体制形成自我利益膨胀冲动的内部理由。县乡村体制可以分解为县乡关系和乡村关系。 2、县乡村体制中的乡村关系 在以传统农业为主的农村地区，乡村关系并不复杂。一方面，村一级有两个主要的组织结构，一是村党支部，一是村委会。理论上讲，村党支部应由村内党员选举产生，当前农村实际上也是如此做的。但民主集中制的组织原则，可以让乡镇党委比较容易在村党支部选举中贯彻自己的意图，甚至可以下派乡镇干部担任村党支部书记。按照《村委会组织法》，村委会成员由村民选举产生，村民可以按规定程序罢免不合格的村委会成员。一般情况下，无论村党支部还是村委会干部（统称村干部），都是本村内部产生的本士人士，是所谓“不脱产”干部，由村庄“三提”（税费改革后改为“两税附加”）的一部分作为收入来源的（误工补贴，定额报酬等），而不从县乡财政领取固定工资。总之，村干部具有明显的非正式色彩，既不同于拿工资的公务员，又不是一个稳定的正式职业，而是一个不脱产的被村民选举出来（或上级任命）的协助乡镇办理在村一级某些政务及处理本