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当前审理农村土地承包合同纠纷案件 难点问题探析 ??早在2004年4月30日，国务院办公厅在《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》中就指出：“稳定和完善土地承包关系，是党的农村政策的基石，是保障农民权益、促进农业发展和保持农村稳定的制度基础。”“各级政府和有关部门务必高度重视，一定要站在政治和全局的高度，充分认识妥善解决农村土地承包关系的重要任务，是贯彻当前中央关于农业和粮食工作各项决策，保护农民发展粮食生产积极性的重要基础，对维护农民的合法权益、保持农业健康发展和农村稳定具有重要意义。”当前，改革、发展、稳定能否协调有序，“三农”问题尤其值得重视。而“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心又是土地问题。我们必须充分认识只有稳定农村土地承包关系，才能引导农民珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高产出率，才能解除农民的后顾之忧，保持农村的长期稳定。因此，妥善处理好农村土地承包纠纷案件，是人民法院当前和今后工作长期的一项重要任务。但是，目前审理这类案件中还有一些难点问题和有争议的问题亟待解决。笔者在此择列具有共性的部分问题，并提出粗浅的倾向性解决意见，以便抛砖引玉。 ???一、第一轮农村土地承包与第二轮农村土地承包的关系如何认定 ???在农村土地承包合同纠纷案件的审理中，无论是权属确定、权属保护，还是土地流转纠纷的解决，不少纠纷案件的裁判都面临对于第一轮承包与第二轮承包的关系，即第二轮承包是否属于新一轮承包的认定问题。因为很多纠纷的解决涉及到认定某种行为是否在“承包期内”的问题，而农村土地承包法中很多保护土地承包经营权的规定都有“承包期内”的前提限制，如第二十六条发包方不得收回承包地的规定、第二十七条发包方不得调整承包地的规定、第二十九条承包方自愿交回承包地的要求、第三十条妇女因婚姻和丧偶承包权的保护、第三十五条发包方不得单方面解除承包合同的规定等等。因此，界定第二轮土地承包与第一轮承包的关系，判定某种行为是否发生在“承包期内”的问题，已经成为裁判许多纠纷的基础性工作。 ???本来，对于两轮承包的关系问题，早在2007年8月27日重庆市高级人民法院《关于刘恩芬与廖廷进、彭水苗族土家族自治县万足乡小河村一组土地承包经营权侵权纠纷一案的复函》【（2007）渝高法民示字第34号，以下简称复函】给四中院以后即已得到明确，但在审判实务中仍然存在分歧，甚至因此影响此类案件的正确裁判。不少同志认为，根据中共中央、国务院的文件精神，第二轮承包的政策没有改变，不少地方就是把第一轮承包的合同拿来抄一遍，只是延长了土地承包期，并且很多文件都有“延包”的用语。所以，第二轮土地承包不是新一轮承包，而是第一轮承包的继续，从最初土地承包时的1983年至2028年都属同一“承包期内”。 ???笔者持相反的观点，即认为第二轮承包是新一轮承包，两轮承包时间非同一“承包期内”，其理由如下： ???首先，国家政策明文规定第二轮承包属于新一轮承包。中共中央1982、1983、1984年三年的1号文件都是对农村工作作出的政策性规定，均涉及农村土地承包（最初称联产承包责任制）的政策问题。其中《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》【中发（1984）1号文件】指出：“土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。”这就为第一轮土地承包的期限作出了规定。到第一轮土地承包即将到期之际，中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月27日发出了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，要求“认真做好延长土地承包期的工作”，规定家庭土地承包经营的期限“在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年”。于是，1998年开展了第二轮土地承包工作。从该通知中“第一轮土地承包到期”的用语可知，第二轮承包属于新一轮承包。对此，第二轮土地承包完成之后的官方讲话和文件用语亦能佐证。如2001年6月29日全国人民代表大会农业与农村委员会副主任委员柳随年在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上所作的《关于中华人民共和国农村土地承包法（草案）的说明》中指出：“目前，延包工作已经基本完成，新一轮承包关系已经形成。”又如2002年5月28日农业部关于贯彻落实《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》的通知指出：“目前，农村延长土地承包期工作已经基本完成，新一轮土地承包关系总体上是稳定的。”由此可见，虽然国家及其部门的文件对第二轮承包都有“延长承包期”或者“延包”的提法，但都明确指出了第二轮土地承包是在“第一轮土地承包到期”的情况下实施的“新一轮土地承包”。 ???其次，承包合同的重新签订及其内容决定了第二轮承包属于新一轮承包。一是从承包合同的内容看，第一轮承包起止时间为1983年至1998年，承包期限为15年；第二