中国农地征用的制度环境分析——以浦东新区为研究个案3.docVIP

中国农地征用的制度环境分析——以浦东新区为研究个案3行政论文... 中国农地征用的制度环境分析——以浦东新区为研究个案 　四，农地征用的制度安排 　　浦东农地征用的问题是在现有农地制度的背景下出现的，具有一定的普遍性，这一问题的根源在于产权制度的缺陷。[16]国家通过其强制性权力驾驭着集体所有的土地，而土地的集体所有权主体模糊。模糊的所有权主体所拥有的所有权也是残缺的，所有者与经营者、占有者与使用者之间的权利、责任、利益关系尚未明确。 　　1998年新修正的土地管理法第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。在对土地所有权的界定上，这与1986年的土地管理法没有实质性的改变，唯一不同的是新的土地管理法明确了村民小组的经营管理权。 　　土地管理法实际上规定了乡镇、村、小组三级分享土地产权的利益格局，但各自的权利界定极其模糊。农村土地集体所有，集体的代表在土地管理法中被界定为乡镇农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会以及村民小组。然而，农村集体经济组织是一个较为复杂的概念。以浦东农村为例，村集体经济组织既包括了所有生产队（村民小组）[17]集体经济组织，也指村独立经营的经济组织，还包括村与村外面的公司合营的企业。那么，究竟哪一种为所有权主体的代表？ 　　人民公社政社合一体制解体以后，公社改建成乡镇，大队和生产队相应改成村和组。改革后的乡镇一级是国家的最基层的政权组织，村民自治委员会和村民委员会下设的村民小组是农民的自治组织，同时村民委员会又承担着相当的行政功能，是国家行政权力控制乡村社会的神经末梢。在1997年8月27日国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中明确规定，“不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内发包。”[18]这表明中央承认的是以生产队为集体经济组织的土地所有权主体。而稳定以生产队为基础的土地承包关系，是政府的一贯政策。但是事实上，80年代初的农业经营体制改革时，中央的政策规定落实到现实生活中的确产生了相当的困难，许多村的村民小组职能已经弱化，无法行使所有者的职能，在现实生活中，有不少村是由村民委员会兼公有财产的产权主体，这类情况大多见于村民小组没有相应的集体经济组织、经济职能弱化的乡村。另外也有不少村由村民小组代表集体行使土地所有权。于是，以村民小组为单位分配和发包土地但由村或村合作经济组织来签定合同、管理土地成为一种较为普遍的模式。浦东的情况即是这样。据了解，在浦东，多数村是由村代替生产队行使分配土地的职能，但队依旧是名义上的土地发包者。 　　此外，各国土地征用补偿的标准并不一致，有的是按市场价格补偿，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准；有的是按裁定价格补偿，即按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿；有的则是按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿。[19]我国新颁布的《土地管理法》对土地征用补偿费的规定是，征用土地的，按照被征用土地原用途给予补偿。这对于农业用地来说，显然补偿的成本远低于用于其它用途的土地所补偿的成本。这便降低了土地征用者的成本从某种程度上说，也为农地转为非农地提供了动力。 　　五，从人民公社“三级所有、队为基础”体制到家庭联产承包责任制 　　1949年建国后至今农地制度主要有三次变迁。第一次是50年代的土地改革，改革的结果是将土地的地主所有转变成农民所有，实现了农户的土地私有私营。第二次是人民公社制度下土地的公有公营。第三次则是人民公社解体以后的家庭联产承包责任制。从土地改革后的私有私营—劳动互助组—土地初级合作社—高级社—人民公社，是一个农民的所有权一步一步收归国有的过程，整个历史的发展都有其潜在的逻辑关系。因此，要理解目前农地征用中出现的主要问题，必须回到农地制度变迁的历史背景中去。 　　1958年在中国共产党八届六中全会上通过的《关于人民公社若干问题的决议》中，明确指出现阶段的人民公社是集体所有制，而在次年2月的第二次郑州会议上，初步确立了“三级所有、队为基础”的体制。“三级所有”是指公社所有制除了有公社直接所有的部分以外，还存在着生产大队和生产队所有制。“队为基础”指生产大队为基本核算单位，生产小队作为明确的包产单位也有部分所有权和一定的管理权限，其先决条件是作为农业生产基本资料的土地归生产队所有、支配和使用。 　　“三级所有、队为基础”的制度其实否定了任何确定性的权利主体，是一个相当模糊