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宋才发：构建耕地占补平衡的法律保护机制 构建耕地占补平衡的法律保护机制 宋才发( （中央民族大学　法学院，北京　100081） 摘 要 国家进一步加大了对基本农田和耕地保护的力度。占补平衡是法律确定的一项耕地保护的基本制度，易地补充耕地要严格依据土地利用规划进行，土地整理是确保耕地数量与质量的基本前提，土地整理科学有序是实现生态系统平衡的关键举措，国家土地督察是耕地生产能力实现占补平衡的根本保障。耕地占补平衡工作取得了巨大的成就，《耕地占补平衡考核办法》对规范耕地占补平衡考核作了具体规定。 关键词 耕地保护；占补平衡；土地整理；土地督察 我国人均耕地面积只有1.4亩，耕地保护形势十分严峻。根据国家“十一五”规划的要求和国务院第149次常务会议的决定，到2020年我国耕地面积保有量不得少于18亿亩。要在保障快速发展的城镇化、新农村建设和现代化建设各类建设用地需要的同时，确保18亿亩耕地红线不突破，当前务必构建耕地占补平衡的法律保护机制，通过土地整理和复垦的途径实现耕地生产能力的占补平衡。 一 国家进一步加大对基本农田和耕地保护的力度。根据《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部颁布的《土地分类》的规定，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽小于1米，北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂。耕地又可分为五种：（1）灌溉水田。指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，用于种植水生作物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地。（2）望天田。指无灌溉设施主要依靠天然降雨，用于种植水生作物的耕地，包括无灌溉设施的水旱轮作地。（3）水浇地。指水田、菜地以外有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉的耕地。（4）旱地。指无灌溉设施靠天然降水种植旱作物的耕地，包括没有灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地。（5）菜地。指常年种植蔬菜为主的耕地，包括大棚用地。基本农田是指高产优质的那一部分耕地，又是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。凡划入基本农田保护区的耕地都是基本农田，农民群众称它为“吃饭田”、“保命田”。国土资源部对16个城市进行卫星遥感监测发现，违法用地宗数占新增建设用地总数的近60%，面积近50%，个别地方甚至高达90%。有些地方利用“以租代征”、“农村集体土地流转”等方式，擅自将农用地转为建设用地；有些地方不按照程序修改土地利用总体规划，违规调整和占用基本农田；有些地方以村建设为名，将腾出的土地置换为城市建设用地；有些地方政府利用农民宅基地，与开发商联合进行房地产开发；有些地方政府违规分拆批地、越权批地，默许或者支持违法用地，甚至成为违法用地的主体[1]。现实情况说明，土地管理一旦失控，人均耕地面积1.4亩的保底数字必然突破。因此，除了严格执法加强查处力度外，还必须唤起全社会保护耕地的意识，让全社会共同进行耕地保护监督。有必要在全国建立基本农田和土地整理统一标识，以统一规范基本农田保护区和土地开发整理复垦项目标志牌设立。2007年12月10日国土资源部审议通过的基本农田标识，由红色衬托下的五星、绿色的田野和金黄的稻穗创意而成，蕴含着庄严国土上的基本农田，是确保国家粮食安全的重要基础，是保护和提高农业综合生产能力的主要载体。土地整理标识由土地整理后新农村建设的美丽画卷创意而成。整齐规范的耕地、茂密的树林、笔直通达的田间道路和沟渠以及排列整齐的房屋建设，蕴含着土地整理后“田成方、林成网、路相通、渠相连、村集中”的景象。基本农田和土地整理标识为全国统一性标识，主要用于基本农田保护区标志牌、土地开发整理复垦项目标志牌，还可用于基本农田保护示范区标志界桩、农田水利设施（水闸、泵站、水渠）以及其他有关管理和宣传资料等。地方各级国土资源管理部门负责本行政区域内标识和标志牌的组织制作和监督；国土资源部将对各地标识使用和标志牌设立情况进行监督检查[2]。 耕地占补平衡是法律确定的一项耕地保护的基本制度。《土地管理法》第31条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。”[3]（P1313）按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地不减少。国务院高度重视耕地保护