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从公共财政视角浅析国家治理的实现路径 [摘要]改革开放35年来，市场经济的发展不仅改变了中国的经济结构，而且也深刻影响着中国的社会结构。社会利益的多元化对人们生活方式、思想观念、价值取向等方面产生了深远影响，也对国家的治理理念和治理模式提出了新的挑战。现代化的国家治理不应仅单纯强调政府与市场的协调与合作，更重要的是要通过调动各种力量和资源实现政府、市场与公民社会三者之间的多重稳定均衡，从而实现善治的治理目标。文章以国家治理的概念为切入点，通过分析国家治理的逻辑和模式论证了现阶段我国构建国家治理体系的必要性和重要性，并从财政学的视角提出了我国实现有效国家治理的路径。 [关键词]治理；国家治理；善治 党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在全面深化改革的总体目标中提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是历史上首次在党内文献中出现“国家治理”这个词。在目前中国改革进入攻坚期和深水区的关键时刻，妥善解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，努力维护社会公平正义，让改革发展的成果更多地、更公平地惠及全体人民，就更加需要成熟有效的国家治理体系和现代化的国家治理能力。 一、国家治理的概念 自1989年世界银行首次使用“治理危机”（Governance Crisis）以来，治理一词开始被广泛地用于政治发展研究中，其内涵和外延不断地被丰富与扩展，有关治理方面的理论已经在经济学、管理学、政治学、社会学、法学等多个学科领域产生了重要影响。 （一）治理的基本概念 治理理论的创始人之一罗西瑙（Rosenau，1992）将治理定义为一种由共同目标所支持的一系列活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，也不一定需要强制力量克服挑战而使别人服从。库伊曼和弗利埃特（KooimanVilet，1993）指出：治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的活动。全球治理委员会（Commission on Global Governance）在1995年发布的《我们的全球伙伴关系》中对治理给出了较为权威性的定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。 （二）治理与统治 治理与统治虽仅有一字之差，但是其所折射出来的执政理念和执政方式却迥然不同。治理与统治的共同点在于，同样作为一种政治管理过程，治理也像统治一样需要权威和权力，其最终目标也是为了维护正常的社会秩序。而治理与统治的主要区别在于：①主体不同。统治的主体一定是社会公共机构，而治理的主体既可以是公共机构也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。②权力运行轨迹不同。统治的权力运行方向总是自上而下的，政府凭借政治权威对社会公共事务实行单向度管理；治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作和协商确立认同或共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其权力向度是多元的、相互的。③管理范围不同。由于治理的主体可以是非政府的、跨国界的民间组织，因此治理的范围是无国界的；而统治的范围则受到国家领土和主权的限制，具有严格的边界。④管理原则不同。治理是以自愿为主兼具一定强制性，其权威主要源于公民的认同和共识；统治则完全以强制性为主，其权威主要源于政府的法律和法规。 （三）国家治理的基本概念 伴随着资本主义的发展，西方学者逐渐意识到无论是单纯的市场手段还是依靠国家的命令和计划都无法实现社会资源配置的最优化，社会成员的政治利益和经济利益遭到不同程度地损害。为弥补和减缓市场失灵和政府失效对资产阶级政权的冲击，西方资本主义国家开始将“治理”的理念引入到国家管理的过程中，并在实践中不断调整适合本国发展的治理模式。 1997年，世界银行在其发布的《变革世界中的政府》中正式提出了国家治理（State Governance）的理念，并指出国家治理对于提高一个国家——特别是发展中国家的竞争力具有重要的意义。库伊曼（Kooiman，1999）指出，国家治理不是一种固定化的安排，而是国家与社会还有市场以新方式互动，以应对日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。考夫曼（Kaufmann，2002）等人将国家治理定义为一个国家权力运用的传统与制度，它包含三方面内容：选择、监督和更换政府的过程；政府有效制订和实施良好政策的能力；公民和政府对于治理他们之间经济和社会关系的制度的尊重。青木昌彦（Masahiko Aoki，2001）则认为，国家治理是政府与公民在政治博弈过程中形成的多重稳定均衡。综合以上，本文认为国家治理就是指统治阶层为了最大