新預算法对地方融资平台审计的影响422.docVIP

PAGE \* MERGEFORMAT 8 新预算法对地方政府债务审计的影响 陈璋 （西南政法大学 管理学院；重庆 410120） [摘要] 政府债务风险关乎国计民生，新预算法允许地方政府有条件地发行债券，同时规定地方政府及其所属部门不得此方式以外的任何方式举借债务，这让作为地方政府吸纳资金的重要渠道的地方融资平台地位变得尴尬。本文首先对地方政府融资平台的现状进行分析，再通过研究新预算法对地方政府债务的影响分析出地方政府债务审计重点与问题，在此基础上提出新预算法下地方政府债务审计思路。 [关键词] 新预算法；地方政府债务；审计影响 地方政府债务作为地方经济建设的重要资金来源，在保障地方经济发展、改善人民生活、应对突发事件和自然灾害、抵御金融危机等方面发挥了重要的作用。然而我国地方政府债务规模逐年增长，偿债风险也随之加剧，这已经引起了各方面的高度重视。2014年8月31日新通过的预算法中有关地方政府债务的规定《中华人民共和国预算法》（2014）第三十条：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”　　“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。““ 《中华人民共和国预算法》（2014）第三十条：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。” 　　“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。” “除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。“ “国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。” 一、地方政府融资平台概述 （一）地方政府融资平台的内涵 地方政府通过设立融资平台的形式进行举债。地方政府融资平台指地方政府发起，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产设立的，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，地方政府在必要时还会以财政补贴作为还款承诺，平台公司以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。[1]地方政府融资平台的具体形式包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司等。 地方政府投融资平台并非新生事物,产生根源在于近二十多年来地方政府有大量政府性投资需求,但受限于法律、当地财政实力和严格的财政支付条件不能直接举债,因此需要借助投融资平台对外融资。 （二）地方政府融资平台的特殊性 1．平台是受政府掌控的融资工具 首先，地方政府投融资平台是由地方政府组建的,其注册资本大多来自当地政府的土地划拨、规费、股权、国债；其次，大部分投融资平台的高层由地方政府任命或委派甚至是机关部门领导兼任,相当于该平台由地方政府主导或绝对控制；再次，地方政府投融资平台公开融资时大多由政府直接或间接提供担保,并且平台自身大多没有收入来源,偿还本息部分或者完全来源于地方政府的财政补贴；最后，地方政府投融资平台必须在政府的指导下承建基础设施建设、重大配套项目,主要的投资决策必须符合当地政府的发展规划,因为其融资的目的就是为了解决地方政府在城市建设、公用事业等项目上的资金缺口。[2] 2. 商业银行贷款是融资平台吸纳资金的最大来源 地方政府为了GDP的快速增长，需要通过融资平台获得大量贷款。一方面，地方政府以自己信用为担保,通过以企业形式出现的地方融资平台向银行申请贷款，地方政府在信贷过程屮处于强势一方,银行不能发挥一般的信贷约束作用,为了获得大量资金，地方政府常常利用融资平台向商业银行申请贷款。另一方面，商业银行也偏好于向地方政府贷款。商业银行认为地方政府贷款有财政收入作保证，又有土地做为抵押担保，因此风险意识不强，大量发放贷款给有政府背景的融资平台。银行的利润主要来自于放贷规模，政府的资金需求迎合了银行的放贷需求,也提升了银行的业绩。 3. 资金主要投向公共基础