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政治与行政二分法的内涵和理论价值 行政管理 2012201150048 张桂敏 一、政治与行政二分法的内涵 1、政治与行政二分法的演进 政治与行政二分法的历程是很难准确追溯到其源头的。在某种意义上，整个近代社会政治的发展都是朝着政治与行政二分的方向前进的。 德国学者斯坦因是最早关于政治与行政分离观点的萌芽者，他对宪政与行政的关系进行了解说，“国家在一定社会秩序条件下是个人人格主体，具有心理学上的意志和活动，分别表现为宪政和行政。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自于宪政。” 最早对政治与行政加以区分的政治学家还有J·K·布隆赤里。布隆赤里认为，政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。 政治与行政二分的问题被正式提出来则是由威尔逊作出的。1887年，威尔逊发表了公共行政学领域的开山之作——《行政研究》，威尔逊认为：行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。” 古德诺则在他的《政治与行政》一书中对政治与行政二分法做了系统的阐述。古德诺认为政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。他说：“在一切的政治制度中只有两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表现功能和国家意志的执行功能。在所有国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。” 2、政治行政二分法的前提 政治与行政二分法理论的提出并非空穴来风，它具有很深渊源基础，它的提出与西方国家的历史现状有密切的联系。 古德诺从政治发展的角度来解释政治与行政二分法的现实依据：政治以及政府的发展自身提出了这种要求，是由于政治与政府的发展表现了相分离的特征，使政治与行政各有其不同的特性。如果还沿袭传统的政治学、法学的研究方法，就无法适应政治国家对行政管理所提出的要求。所以，他认为，把行政从政治中分离出来是时代的客观要求。 中国人民大学张康之教授认为，“政治与行政二分的背景是西方政治文化的总体，但是最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设这样两个方面推动了政治与行政的二分。”首先，在美国的政治体制设计中, 多党政治是竞争性的政治, 政党、派别之间为在选举中取胜往往导致一种非理性化的倾向, 这种对立和斗争给社会带来了不稳定的因素, 甚至会出现社会动荡局面。因此,“在多党制的条件下，政治与行政的二分是不得已而做出的选择，没有这种区分，多党竞争的状态如果带人到行政的社会管理中来，必然会造成极大的混乱”，只有把政治与行政分开来，把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域，而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域，才不会使政治领域中的党派竞争对社会造成伤害，多党政治的消极影响才不至于演化成社会的动荡。其次，行政的发展正是通过公务员制度才真正成了一个“独立的技术性”领域。对于政治与行政二分的原则来说，公务员制度的意义在于：一方面，它使政治与行政二分的原则得到了完全贯彻；另一方面，由于公务员制度的不断完善，又为政治与行政的二分提供了保障，使政治与行政的二分作为一种结构性的分离而成为可能。 3、政治与行政二分法的基本内容 对于政治与行政二分法的内容我们主要从威尔逊和古德诺的著作思想中加以概括总结。 作为行政学的鼻祖，威尔逊认为“行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”此外，政治追求的目标在于民主，行政追求的目标在于效率。“政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成”，但行政管理并不因此就是政治。” 同时，他对布隆赤里的观点，即“政治是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；行政是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政”也毫无保留的继承下来。 继威尔逊的《行政学研究》之后，古德诺则对“政治与行政二分法”进行了更加系统与完备的阐述和分析，具体包括： 政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”； 政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。对政治和行政人们普遍的印象是二者相互分离，早期的学者并没有过政治和行政在行政事务部门和具体行政事务上可以分离的表述。很多读者都没有意识到政治行政二分法的“二分