行政三分制.doc

简介 2007年，党的十七大报告明确提出，要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。 由来 马敬仁，深圳大学管理学院行政管理系教授，从2001年起，作为学者参与中编办在深圳市组织的行政管理体制改革试点，提出行政三分制构想。行政三分制是一个学术概念，相对于民国时期基于集权的需要提出过一个行政三联制，而基于社会主义市场经济发展的需要，是适应市场经济的分权，因此叫行政三分制。 有关行政三分制这一政策的实质探讨，可以回到更早的2001年。当年12月，中国经历15年艰苦谈判后加入世贸组织。而政府如何入世，成为当年中编办选择深圳进行行政管理体制改革试点的直接动因。我国为了积极主动地应对加入WTO后的挑战，从国情出发，从实际出发，积极吸收国内外公共行政研究的最新成果，合理借鉴境外、国外的先进经验，在行政事务分析、职能分析的基础上，按照以人为本、服务为本、绩效为本、市场化和国际化的原则，建立现代化的公共行政系统平台，将政府行政管理的决策职能、执行职能和监督职能等管理职能适度分离，以政府内部管理体制及其机制创新为突破口，重组现行的政府机构，并在做好配套制度建设与改革的基础上，制订科学可行的实施计划，稳妥地实现我国行政管理体制的改革、过渡和转型，建立法制化、科学化、现代化的一级政府工作系统。为了便于记忆和传播，我们把这一重大改革概括为行政三分制，即在一级政府管理系统内部，将决策、执行和监督职能适度分离并在运行过程中使之相辅相成、相互制约、相互协调的一种行政管理体制。马敬仁进而认为，理想中的决策与执行的关系应为合同关系，而非上下级关系。 设计 2001年，马敬仁接受深圳市委市政府委托，以他和深圳市委党校教授卞苏薇为首，成立了一个课题小组。 他们首先进行了大量调研分析，看看深圳市政府都有哪些公共事务，然后按照大行业、大系统的原则，将这些公共事务划分为若干职能块，在此基础上对政府部门进行重新定位和排列组合。 按照马敬仁的设想，政府的决策部门和执行部门不仅分工不同，同时也是有大小之分的。决策部门按大行业、大系统进行设置，数量较少但管的面较宽。每个决策部门对应若干个执行部门，执行部门规模较小，职责则相对专业和独立。 决策部门和执行部门之间，以行政合同或绩效合同确定双方的权、责关系，监督部门则依此合同文本行使督察之职。 试点 2002年，党的十六大报告提出，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，随之深圳市开始了行政三分制改革试点。2007年，党的十七大报告明确提出，要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。 2003年深圳市在广东省十届人大一次会议上宣布，成为中国惟一推行行政权三分试点改革的城市。所谓行政权三分，是指将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，各自运行。决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，这是改革期望达到的目的。 2009年5月初，《深圳综合配套改革试验总体方案》获国务院批复，其所涉及的数项改革中，行政管理体制改革被列为首位。这意味着，深圳在2003年大张旗鼓开始却又悄无声息流产的行政权三分改革，即将重启。 定位 目前对行政三分制功能的认识，可以归纳为以下几种主要观点:转变政府职能;实现权力制约;提高效率和加强监督。深圳大学教授马敬仁认为，改革有两个功能定位，一是转变政府职能，给政府管理的事务做减法;二是建立有效的权力制约机制，在没有条件建立外部制约机制的情况下，在政府部门内部把决策权、执行权和监督权分开。 行政三分制将政府的决策职能与执行职能相对分离，决策职能相对集中，建立决策的大部制，执行职能相对专业、分散，实现执行机构的专业化和社会化，在一定程度上能够起到转变政府职能的效果。另外，行政三分制通过行政权力的合理分解和配置，确实有可能达成权力制约的效果，同时也有利于权力运转顺畅、提高效率;至于加强监督，则与权力制约有异曲同工之效。行政三分制的首要功能是提高政府管理的科学化和理性化程度，增强政府对经济社会的回应性。当然，政府职能转变、权力制约和加强监督也是行政三分制的功能，但不是主要功能。 (一)提高政府管理的科学化和理性化水平 现代公共行政已从经验管理走向科学管理，强调管理的实际需求和内在规律。行政三分制正是以现代行政决策、执行和监督的内在要求为依据，通过合理分解权力，实现权力的科学配置和规范运行，从而使决策更科学民主，执行更迅速有效，监督更客观公正。 (二)增强政府对社会的回应性 政府的回应性本