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　 政府法律顾问制度及实践问题研究 杨继慧 　　一、政府法律顾问工作的定位问题研究 　　（一）我国政府法律顾问在行政行为中的角色目前的定位 　　我国现行法律对政府法律顾问的身份虽然没有明确规定，但一般是把政府法律顾问公职律师等同于来看，其特征是：一方面，他们具有政府机关公职人员的身份，占有国家机关行政编制，享受国家公职人员待遇，既要为其所在的政府部门提供法律服务（即本职工作），又不能面向社会提供执行律师的法律服务业务；另一方面，政府法律顾问要具有相应的律师资格。在《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》（司发通〔2002〕80号）中并没有给公职律师界定一个明确的概念，但在公职律师的任职条件限制在“具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格，供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或作为经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员” 的范围之内。 　　（二）我国政府法律顾问目前角色定位及其利弊分析 　　我国现行的政府法律顾问制度源于政府法制部门固有的工作模式，政府法律顾问兼任双重角色：即既接受国家公职人员的制度的约束，又要接受律师职业道德和执业纪律的调整。政府法律顾问以一个专业法律人士的身份，为政府提供法律服务，而政府既要为这些法律顾问从政府的角度提供工作便利，又要使他们提供的法律服务能在实行行政首长制的政府机关中直接转化成为政府的行为。但这实际上有悖于律师业自由的原则，可能会影响到律师在处理具体事务的法律至上和独立思维的原则。当前有学者认为，如果将政府的具体法律事务交由社会执业律师来承担，又会存在一些问题：一是社会执业律师在为行政机关提供法律服务时，如果其本身不接触政府事务，对政府的运作程序和规则、政府的政策缺乏足够的了解，难以全面理解政府在具体法律事务中的立场，从而无法为政府提供高效的服务；二是社会执业律师担任政府法律顾问不是终身聘用，一旦解聘，如果在行政纠纷中被管理相对人所聘用，难免可能将因担任政府法律顾问获得的信息转而为委托人谋利，可能产生对行政机关不利的局面，或对具体法律事务的处理带来不良影响。把政府法律顾问赋予国家公职人员身份，虽然目前西方有些法制比较健全的国家和我国目前现行制度中均是采用这样的模式。我认为，采用何种模式并不重要，我们讨论的重点所在应该是该模式对法律客观公正的评价及律师在依法行政中应起的作用等方面的影响。看来，政府法律顾问的身份问题即其角色定位中属关键的因素，如何解决政府法律顾问的身份问题及具体操作的方式问题值得我们深入探讨。 　　（三）政府法律顾问角色定位完善思路 　　1.政府法律顾问与政府之间的关系定位 　　政府的一切工作，都是根据法律的规定进行的。政府的职责、权利是法律授予的。依法行政既是政府的权利，也是政府的义务。可以认为，政府工作的全部活动就是依法行使职权。政府根据政府法制建设工作的需要聘请法律顾问。政府与法律顾问之间的关系是依据聘用合同产生的契约关系，而不是行政管理关系。政府与法律顾问的关系的性质决定了法律顾问不能用非聘应合同约定的方式干预政府的行政工作，更不能代理政府行政。 　　2.政府法律顾问工作的定位 　　对于省政府的一些重要行政行为，一般会在事前进行讨论与部署。在讨论与部署过程中，法律顾问应当从法律的角度提出建议，对行政行为的合法性、法律可操作性、法律后果及可能带来的法律纠纷等从法律角度进行论证。 　　政府法律顾问可以接受委托起草规范性文件，从实务操作角度及立法技巧方面保障规范性文件的合法、合理性。同时，还可以就政府相关部门起草的规范性文件进行论证，提出修改建议，使规范性文件更加规范与完善。 　　法律顾问可以作为项目的专项顾问，对政府重大投资项目的法律可行性进行论证，设计法律框架。在项目进行过程中，协调相关各方的法律关系，起草相关法律文书，参与谈判及决策过程。保障项目的依法进行以及政府资金的安全。 　　二、建立政府法律顾问长效机制问题研究 　　（一）政府法律顾问机构问题研究 　　1.完善组织制度架构建设 　　为确保首席法律顾问工作的正常开展，在政府法制机构成立政府首席法律顾问办公室，为正科级职能机构，核定行政编制，政府法制机构可以通过选调和招录的方式为首席法律顾问办公室选配了法律专业人员，具体负责处理政府首席法律顾问的日常事务，协助首席法律顾问做好政府法律服务工作。 　　2.规范首席法律顾问运行机制 　　为更好地为领导提供专业的法律服务，首席法律顾问根据工作实际和法律顾问的专业特长，建立了政府首长专职法律顾问机制，将聘请的法律顾问相对固定地安排给领导，以便于法律顾问对市领导交办的行政事务进行法律跟踪服务，及时为政府首长的决策提供法律参谋，保证其决策的科学、合法、有效。 　　（二）政府法律顾问工作制度问题研究 　　1.服务范围