农村与区域发展教材电子档第八章农村区域规划的管理.docVIP

第八章 农村区域发展规划的组织与管理 规划是一个系统工程，没有制度因素无法运作。我国区域规划的重点是城镇建设，农村区域发展的规划基本上只是在“新农村建设”中刚刚起步。规划的管理不仅包括规划运作中的管理，更是实施和维护的管理，这方面我国主流规划中的相关经验并不是很多，因此本章所用的主要是国外案例的分析，还有国际组织大型项目中的相关经验。 学习目的：理解农村区域发展规划组织和管理工作的意义，并学习相关的经验。 学习内容：如何组织进行农村区域规划工作；规划预算和资金筹措方法的经验和内容；使用参与式方法来管理项目运作与后期维护。 学习重点：培养开放的心态来学习相关的国外和国际项目的经验，认识到理念的转变是规划质量提高的关键。 第一节 农村区域规划的组织——以印度的实践为例 多层规划顾名思义就应该由多个层次组成，印度的多层次规划是最典型的。许多其他国家可能有类似的实践，与他们相比印度的多层次规划是历史最长、范围最广的。印度的多层次规划已经有五十多年历史，范围涉及全国，不仅对发展中国家都有借鉴的意义，并且也已成为有规划组织研究和实践的典型样本。 （一）规划运行的背景 从五十年代开始，印度政府特别强调规划，并把发展规划建立在“民主社会主义”的理念之上。起初，印度的发展规划称为“资源规划”，也就是建立在经济学理论上的经济增长战略；继而规划被当作一个用来追求社会公平、帮助穷人和落后地区的措施；后来当政府面临普遍的贫困时，政府开始推行旨在减少贫困的分权规划。 印度的第二个五年计划（1956-1960）明确了国家、邦、地区层次规划之间的关系。地区规划的目标是协调地方组织的关系，如村级组织和小型工业合作社的关系。在第三个五年计划当中，村级组织的在发展过程当中的作用得到全面肯定。1969年，规划委员会发布了“地区规划指导条例”，其中规定：邦的规划组织的作用是协调和监督地区的规划工作；整个多层次规划的资金支持应由贷款和赞助组成，且后者的比例不得少于30%。 1977年，国家的规划委员会分别指定了两个基层规划委员会主持全国的小区域规划和村级规划（小区域，Block）。各邦必须安排资源、经费、各地区的发展目标、资金分权管理的程序。1982年，成立了一个地区规划的工作小组并进行了四次区域研讨会。这样就确立了综合发展规划为社会公平服务并在十年内解决农村地区就业问题的宗旨。1984-1988年间，规划的重点是规划分权，即把邦级所掌握的权力向地区一级下放。从八十年代开始，目标群体成为强调的重点，规划方法围绕着瞄准最贫困的人和优先为他们服务。同时国家的第八个五年计划当中，即进入九十年代以后，村级规划成为规划的重点。 （二）规划的组织过程 多层次规划的目标是实现规划过程的分权，分权也是所谓多层次规划的核心。与集中规划相比，分权规划有以下的优势：能够关注特定的小区域或特定的群体；缩短发展的差距。明确的“职能”和“责任”是分权的特点。在分权的过程当中，各个层次该做什么以及他们的工作如何能够与规划委员会的总体设想整合是最重要的问题。 在印度，中央规划只是国家的一项日常工作，它的作用是把整个国家放在一起考虑并且能更好地与国际机构沟通。邦的规划包括活动、特别是农业的和需要联合的行动、基础设施、城镇化和移民。地区规划关注的是地区内的项目，包括小型或中型的灌溉项目、小型工业、农业、养殖业以及提供的社会服务。在地区层次以下是小区域规划和村级规划。整个规划中排除了城镇的内容。这个多层次规划体系的顶上的国家发展委员会，底层是村级规划。国家发展委员会的职能是审批规划的目标、战略，并且制定重要的政策和规划程序。从顶上到底层，规划的层次非常之多：邦、邦际、由几个别地区组成的区域、地区、小区域、小区域下的分小区域、镇、村和农场等等。因此，有一个专门的规划协调部门把这些不同层次的规划整合成一个多层次规划。 多层次规划的程序主要包括： 第一步：确定适当的规划决策层次。包括：①在选定的层次上建立相应的机构，作为规划的子机构；②确定各个规划层次的职能和工作范围；③在不同的层次上确定不同地方所得到的发展资源的比例。 第二步：就规划的内容和标准在各个规划层次之间达成一致。这一步是多层次规划能否成功的关键，必须频繁地举行会议来进行讨论求得共识。 第三步：确认不同层次的规划并整合到统一年框架当中。这就要求在三个方面取得平衡：即部门、空间和实施。部门要求强调国家和各邦政府的意志；空间强调的是空间规划的理性；而实施所考虑的是功能、管理和人员。 多层次规划是一个十分复杂的管理系统，要求十分明确和有效的程序以及对不层次和系统的管理。 （三）规划的功能结构 表8-1当中所显示的各层次功能要求各个层次都必须与其他层次进行交流和互动，就本层次的规划向其他的层次征询意见。这是一个持续的对话、分享享信息、接受建议、提