政治与行政.docVIP

国家的主要功能考察政治体制，也要考虑法外体制；国家职能权力不可能被截然分开，各个部门以某一特定权力为主体时不不可避会行使其他权力职能；国家权力分为政策制定与执行，也称政治与行政；国家权力和机构的分立是必然的。第二章?政治的功能国家意志的表达与执行之间要求得到协调，在民治政府下，执行机构必须要服从表达机构，政治要能够控制行政。政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。在美国体制下，政党制度是协调政治与行政的重要之处。第三章?中央与地方政治在处理中央与地方的关系中，有两种方法，一种是立法集权，一种是行政集权。立法集权：在这些国家和地区，一方面立法是集权的，另一方面这个立法的行政执行却是分散的或地方化的。这种行政方式的理论前提是：国家对组成它的地方政治共同体拥有主权。国家控制立法权，不承认地方的个别意志，只表达国家意志。同时，它也授予了地方政治共同体以实际上在任何国家有效的控制之外执行国家法律的权力。政治权力在国家，行政权力在地方，通过政党、立法等政治方式来协调、控制，但随着最近地方权力诉求的兴起，这一方法不太适合，地方渴望表达自己的意志。行政集权：一方面地方自治政府常常伴以颇多的立法分权，另一方面行政集权也常常伴以颇多的立法分权。也就是说，在国家意志是合在一起或主要由一个中央机关表达时，从行政的观点上说，其执行大多委托给了独立的地方政治共同体；而在国家意志的执行是由国家中央政府控制时，地方政治共同体具有很大的不受国家控制的地方意志表达权也不算什么稀罕事。政治在地方，行政在中央，地方与中央的协调、控制在执行机构内进行，作者倾向于这一种方式。第四章?行政的功能政治对行政的控制不应超过它用以保证国家意志执行的必须的限度。如果超过的话，真正的国家意志的自然表达就会发生困难，可能被政党用来谋私，并且执行会没有效率。行政既是司法的，有是政府的，司法行政与政府行政是行政功能的分支。司法行政指独立于立法的对国家意志的解释。政府行政的功能是制定具体的法律(也可有司法机关制定，但大多由政府行政制定，此功能为技术性的，应该独立于立法机构；一般性法律由立法机关制定)，和执行法律。执行法律的功能可以被称为执行的功能，准司法的功能，统计的和半科学的功能。执行的功能应该受到立法机关的控制，但其他的则不可以。执行机构不同于行政机构，政治机关需要对执行机构有所控制，但这种控制不能施行于行政机构，即行政功能中不明显具有执行性的那种机构。由于人们长期的忽视，以及执行法律为己任的官员一直从事行政事务，使人们把属于行政的功能与执行功能混在了一起。行政中有很大一部分是与政治无联系的。负有行政功能的责任机关不仅应像法官那样不受政治的影响，还必须像法官那样有相当长的任期，以保证技术的熟练，达到最好的行政效率。但长期的任职不能给予那些明显属于执行性的官员，因为这会使政府从整体上失去民治的特点，因为法律的执行对国家意志的表达是有重大影响到。在政党组织薄弱的地方，行政组织可能会利用对选举的控制权力来影响国家意志的表达。第五章?行政体制在政治与行政关系上的作用世上所有的行政体制都不同程度地属于两种主要类型中的一种，即要么是握有国家意志执行权的官员具有极大的处理权力，而事实上成了具体地表达国家意志的机关；要么是这些官员几乎没有任何处理权力，他们只是其他不仅决定应该做什么，而且决定应该怎样去做的国家机关的工具而已。在第二种行政体制情况下，立法机关可以控制或不控制法律的执行，司法机关可以监督或不监督法律的执行，执行官员可以执行或不执行，因而执行关于需要由人民选举，任期较短。这种行政体制通常又伴随着一种就国家与地方关系而言的极端分权，地方官员有权决定是否执行中央意志或如何执行，若使国家意志的表达和执行达到协调一致，就必须依靠法外的政党，通过政党来控制地方行政官员，而不可避免地使行政官员政治化。由第二种行政体制所造成的“政党分肥制”更是如此。政党分肥制严重损害了行政效率，而且除了出于维护政党组织的需要外没有任何的正当理由。 随着社会的发展，政府职能不断扩大，出现了很多技术性职能，这些只能不应该受政治控制，而应该以效率和技术、知识为主，政治与行政分开是必须的。各地联系的越来密切，彼此影响扩大，要求行政体制集中，而且集中的行政权力将使上级可以方面的控制下级，政党的需要性下降，只需要控制长官就足够了。而且集中的行政权力如果服从于政治，将会导致专制，为政党谋私利，丧失民治本色。第六章?政府体制尤其是行政体制对政党的影响 尽管对国家意志执行必要的政治控制可以在政府之外找到，即在政党里找到，但同样地，如果这种控制扩张得太厉害，它一方面会使国家意志的执行缺乏效率，另一方面又会给国家意志的表达带来困难。在执行机关较大程度地独立于立法机关的地方，与软弱政党