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事业单位分类改革的法律对策 景朝阳. 山西财经大学 副教授 目 次 一、事业单位分类改革是规范其发展的基本要求 二、以往中国事业单位的分类 三、分类规范事业单位的制度选择 一、事业单位分类改革是规范其发展的基本要求 《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中提出：要对事业单位进行分类改革，“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。分类推进事业单位改革。”[1] 世界银行课题组针对中国事业单位的研究报告中也明确指出，中国的事业单位应该分类规范。“事业单位改革从一开始就特别强调分类，这反映出政府对事业单位的多样性和复杂性有清楚的认识，并且强调这些多样性和复杂性对确定政府自身的角色有重要意义”。[2] 对事业单位进行科学合理的分类，是正确规范事业单位这类主体的基本要求。而从法律技术上对事业单位进行分类，则更有利于这种分类的科学和规范。 那么，事业单位分类改革具体应该如何操作呢？为了准确把握中国事业单位这一类法律主体，深入研究事业单位的法律问题，有必要从类型上对现行事业单位分类状况进行考察。对事业单位进行条分缕析的类型考察，既在理论研究上有重要意义，而且也是实务上对事业单位进行分类改革的关键环节。可以说，事业单位的法律技术层面的分类规范，是中国事业单位改革的核心任务之一。 在计划经济时代，事业单位可以说是一个概念清晰、同质性很高的组织类别。而在改革开放以后，中国的事业单位出现了分化趋势，不同类别的事业单位具有各自不同的法律特点。[3] 过去我们一直按照行业标准、经费来源标准以及职能标准对事业单位进行分类，但是随着社会经济的发展和客观条件的变化，这些分类标准已不具有成为下一步事业单位改革指导性准绳的意义了。这些传统的分类方法难以将政府在不同性质的服务中所承担的角色区分开来，也不考虑不同部门的多样性。而按照法学的方法对事业单位进行分类，则对于中国事业单位走向规范，将起到重要的作用。从法学视角对中国事业单位的分类结论是：中国目前存在的事业单位法人组织，包括享有公共管理权力的法人、承担社会性职能的非营利法人、营利性企业法人几种类型。这样的分类方法可以作为事业单位法人制度改革的一个考量基点，[4] 这其中，承担社会性职能的非营利法人是事业单位的主体，也是最值得学界研究关注和国家重视的社会组织类型。 二、以往中国事业单位的分类 （一）按照行业标准对事业单位进行分类 一个很有意思的事实是：传统的事业单位是根据行业形成的组织类型,来判断一个社会组织是否为事业单位。曾几何时，如果某一行业属于非物质生产领域，那么该行业的单位就是事业单位。比如1963年的《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》是这样定义事业单位的：“事业单位为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”。事业单位从事的业务大部分从属于某个行业，各行业都有各自特点、运行规律和制度差异。根据《国民经济行业分类》的标准，将事业单位分为教育、科研设计、医疗卫生、体育、文化艺术、新闻出版广播电视、农林水、城市公用、交通、社会福利、机关附属、社会中介等12大类，100多个小类。笔者认为，不能理解为凡是从事这些行业的主体就是事业单位。只有国家举办的，占用事业单位编制的机构才构成事业单位。 这种分类模式在计划经济时代公共服务提供主体一元化的背景下是有道理的。然而在改革开放以后，原来事业单位所属的科学研究、教育、文化、卫生等领域内都出现了多元主体举办、营利与非营利并举的格局。因而，仅仅以行业标准对事业单位进行分类甚至直接定义就显得失之于简单化和形式化了，而且与目前的情形大相径庭。现行的做法，适应社会的需求，已经允许大量的企业进入教育、科研、文化、卫生等领域，为社会提供相应的服务。[5] 传统上以行业标准认定事业单位并基于此进行分类的方法存在很多弊端，不适应社会主义市场经济体制对事业单位发展的要求。一是不能够清晰表达事业单位的法律特征。对事业单位的分类应有助于揭示各类事业单位的特征，以便于分别对其采用不同的法律规制方法。而行业分类法不但常常起不到这些作用，甚至还掩盖了事业单位职能和特征的差异。原因在于：行业分类法是计划经济的产物，它对事业单位类别的划分，有的比较笼统，有的比较模糊，不能说明同是事业单位为什么有的使用财政拨款、有的则实行自收自支或企业化管理；也不能说明同是事业单位为什么有的承担行政执法职能，有的则承担发展社会事业或开发经营的职能。这个弊端决定了行业分类法不适应机构编制日常管理的需要。