教育管理改革学校法人问题.docVIP

教育管理改革学校法人问题 ; 我国从20世纪80年代开始的教育体制改革的一个基本目标是逐步减少政府对学校的微观干预,以扩大学校的办学自主权。与此目标相适应的措施之一便是在《中华人民共和国教育法》第三十一条中对学校法人身份的确认。尽管这一改革措施在实践中取得了一定的成效,并对我国教育的发展产生了极大的促进作用,但无论在理论上还是实践中,围绕学校法人身份的争论一直存在。这些争论不仅关涉学校法人的身份问题,其背后隐含的是我国教育管理方式的转变问题。只有在理论上和实践中厘清学校法人身份问题,才能理顺学校的管理关系,为我国教育管理体制的转型提供参考。; 一、学校法人身份的现实陈述; (一)学校法人身份获得的背景学校法人身份的获得显然与始于20世纪80年代的教育体制改革密切相关。在此以前,我国学校的基本特征可以归结为四个方面。(1)所有的学校都是而且只能是由国家举办;(2)所有学校均被赋予了单位身份,而这种身份是学校获得办学资源的必要条件;(3)学校属于政府的附属机构,而学校教师也获得了国家干部的身份;(4)学校不仅仅提供教育服务,同时还承担着一定的政治职能。这种政治职能与当时我国学校的管理体制是相吻合的,也是由当时政治经济体制所决定的。但自1978年以来的改革开放和体制改革,导致学校身份发生了改变。1978年以来的体制改革从以下两方面对学校身份的转变产生影响。(1)从政治体制看,国家开始改变中央政府管得过多、统得过死的局面,开始简政放权。这一放权措施既体现在权力从中央政府向地方政府的转移,也体现在从政府部门向各种生产和服务机构的转移。(2)从经济体制看,国家开始针对计划经济的僵化性特征进行调整,逐步实现了从计划经济到有计划的商品经济再到市场经济的转变。这两种体制的改革所引发的,是学校不得不从原来的完全依附性组织向独立性(或半独立性)组织转变,学校所面对的不仅仅是执行上级行政机关的行政命令,同时,还要思考面向社会需求的自主发展问题,从依附到独立的转变必然意味着学校身份要发生相应的转变。; (二)学校法人身份的具体规定学校法人身份的法律规定最早可以追溯到1986年发布的《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)。《民法通则》第五十条规定:具备法人条件的事业单位、社会团体,依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有法人资格;依法需要办理法人登记的,经核准登记,取得法人资格。1985年和1993年发布的两个重要教育文献,即《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革和发展纲要》,力图改变长期以来对学校管得过多和统得过死的局面,使学校成为自主办学的法人实体。1995年发布的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第三十一条规定:学校及其他教育机构具备法人条件的,自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。1998年发布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条把事业单位界定为国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。第三条规定了事业单位应当具备法人条件。在实践中,公立学校登记为事业法人,民办学校则登记为民办非企业法人。; 二、公立学校法人身份之困惑作为公立学校,在我国的管理制度中被界定为事业单位,尽管和其他事业单位在活动的目的和内容上会有所差别,但同为事业单位,在本质上并不具有明显差异性。20世纪80年代以来,我国开始了事业单位的改革,学校也被列入了这一改革之中,其中一个重要的变化便是如前所述的使公立学校获得了独立事业单位法人地位。赋予这一身份的目的在于使学校排除教育行政部门的过度干预,以获得办学自主权,但其引发的诸多问题也由此而产生。; (一)学校的行政权力和民事权利的冲突在国家公权力中,部分权力的行使由于涉及较强的专业性,故行政机关本身并不行使这类权力,而是通过法律规定授权给某些特定的“事业单位”,因而在司法实践上形成了一类特殊的行政主体——法律法规授权的组织。这类主体由于兼具民事主体和行政主体的身份,而在法律中又通常使用“权利”而非“权力”的规定,故对于其行为的性质判断存在不少争议。例如,田永诉北京科技大学拒发硕士毕业证、学位证行政诉讼案引发了人们对学校民事法律地位的质疑。[1]从该案例的判决看,当学校成为诉讼主体的时候,必须首先判断其是民事主体还是行政主体,否则,其能否成为一个适格的被告就不能确定。而学校法人身份的双重性显然会给法院判断增加难度,不同的法院由于其判断不同得出的结论也就会不同,这从当前所发生的学生和高校的相类似的行政法律纠纷看,有些法院认定符合受案范围而另一些法院却做出了相反的判断也可以得出证明。由此产生的问题是,如果法院得出的结论即学校的法人性质,不是依据法律的明确界定,而是依据于法院的判断,则学校法人身份的法律价值必然会大打折