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中国制度设计的核心是分权制约 2015-03-12 08:39　来源：中国党政干部论坛　?我有话说 　　作者：北京大学政府管理学院政治学教授，北京市中国特色社会主义理论体系研究中心重大项目主持人 燕继荣 　　党的十八大以来，习总书记多次强调反腐败的意义，并将反腐败的任务与健全权力运行制约和监督体系联系起来。之后，党的十八届三中全会提出全面深化改革，推进“国家治理现代化”，四中全会又提出全面推进“依法治国”，建设法治国家、法治政府和法治社会，表明要将反腐败运动纳入制度建设的轨道。执政党及其领导人的政策宣示，实际上关涉中国国家制度的改革问题。 　　一、全球化背景下的国家制度改革 　　按照现代政治学的观念，所谓国家制度，是一定地域之内的人们以“国家”为单位组成一个共同体或联合体并就处理公共事务所实行的各种制度的统称，这些制度是在长期的历史整合过程中形成并通过一定的法律或其他权威性的文本形式固定下来的。 　　因为国家事务包罗万象，而且处于不断变化当中，因此，很难完整概括国家制度的内涵。到目前为止，就国家制度的构成问题尚未形成一种权威性的学术表述，人们只能依据各自的视角和标准，来大体描述国家制度的组成。 　　依据国家事务的属性来划分，国家制度可以按照经济、政治、社会、文化等事务的不同性质，被分解为经济制度、政治制度、社会制度、文化制度等。因为政府是公认的国家代表机关和管理机构，因此，依据政府管理的范围和层级，国家制度又可以分为中央管理制度、地方管理制度和基层管理制度。依据国家事务的专业特性，还可以进一步将国家管理制度分解为国家结构制度、国家军事制度、政府组织制度、国家司法制度、社会组织制度、社会福利制度等。在每一项制度之下，根据公共事务分类管理的需要，还可以形成具体的管理制度，如经济生活中的企业制度、财税制度、货币制度、金融制度等，政治生活中的政党制度、选举制度、立法制度、行政制度、人事制度等，司法领域中的审判制度、诉讼制度、律师制度、陪审团制度等，在社会生活中的公民身份制度、社团制度、教育制度、养老制度、就业制度、医疗卫生制度、住房制度等。每个领域在处理不同事务的过程中，还会形成各种具体的办事规则，如信息公开制度、民主协商制度、责任和问责制度等。 　　在学术思想史上，不同学派对于国家制度作出了不同的解释。在历史制度主义者看来，国家制度是一个社会长期整合的结果；用集团分析的理论看，国家制度是不同社会力量博弈和妥协的产物；依据阶级分析的观点看，国家制度是社会中居于优势地位的统治阶级或集团将自己的意志强加于社会其他成员并以国家名义固定下来的成果。无论哪种解释，作为“立法者”的个人，或由个人所组成的团体或组织，在国家制度形成过程中的作用都是不可否认的，正如人们经常提到并肯定美国立国者对于美国联邦制度、孙中山等对于中华民国、中国共产党领导人对于当代中国建国大业的贡献。正因为如此，“国家制度构建”的意义才能成立，国家制度改革的话题也才具有讨论的必要。 　　近年来，制度变革中的建构主义思想受到了激烈的批评，在这种批评浪潮中，人们已经不再会把国家制度建设简单视为工程师依照设计图纸建筑高楼大厦那样的过程，也不会对“推倒重来”的革命性制度改造方式抱有幻想。历史文化的遗产、既有制度框架的可用资源、国家平稳发展的要求和社会大众的普遍共识，成为国家制度改革必须考虑的因素，这就使渐进式改革成为各国谋求制度改良的普遍方式。随着冷战的结束，国家之间开放程度进一步扩大，传统意识形态对立逐渐淡化，民生改善绩效越来越成为国家竞争和制度改革的动力。此外，国家之间的合作日益广泛和频繁，也要求国家制度之间尽可能降低“悬殊性”，提高“衔接”程度。在这种情况下，国家之间的制度学习和借鉴也将更为常见。 　　此外，国家制度安排总体上体现了一个时段“国家意志”的要求。如果我们承认国家发展战略的意义，承认存在国家发展的阶段性任务和目标，那么，就不能否认“国家制度与国家意志的适切性”这样的命题。一种基本假设是，基于国家发展特定时段的制度设计，对于完成该时段国家发展任务目标来说总体上应该是适切的；随着阶段性任务目标的完成，国家制度作出调整和变化，也是完全必要的。 　　二、我国制度安排的特点 　　一个国家一定时期所采行的制度，是历史与现实诸多要素作用的结果。当今中国的国家制度是中国共产党接过历史“接力棒”之后所主导创建的。从历史的角度看，近代以来中国国家面临的危机，在很大程度上决定了当初以党救国、以党建国、以党治国的制度选择路径。从国家发展的角度看，中国作为后发展国家，经济社会发展任务的艰巨性和紧迫性，以及“落后挨打”的历史记忆所激发的“赶超”战略，在很大程度上决定了当初党政部门居于主导地位的国家制度特点。从现实国情的角度看，国家落后和国民的贫困化，在很大程度上决定了当初权力导向的制度安排。经过