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第十四章 产业政策 第一节 产业结构政策 一、产业结构政策的基本目标 产业结构政策，是政府根据一定时期社会经济结构的内在联系而揭示的产业结构发展趋势及过程，并按照产业结构高级化的演变规律，规定各产业在国民经济发展中的地位和作用，确定产业结构协调发展的比例关系，以及保证这种结构变化应采取的政策措施[①]。产业结构政策作为产业政策的重要组成部分，其基本目标主要包括两个方面：一是促进产业结构的高级化，即根据本国具体情况和国际经济发展、产业结构演进趋势，规划产业发展顺序，选择主导产业，振兴支柱产业，保护幼稚产业，调整衰退产业，并从产业高度设计产业结构演进和产业发展的目标、途径以及应该采取的政策措施。二是促进产业结构的合理化，即在分析研究产业结构现状的基础上，发现结构不合理的问题，提出合理化方案并落实方案的具体政策措施。产业结构政策的最终目标是推动经济增长，也就是说，经济增长是产业结构政策的高层次目标，是上述两个具体目标的升级。 二、产业结构政策的内容 产业结构政策的宗旨是通过促进产业技术进步，不断优化产业结构。尽管产业结构政策形式多样，但大致可以归纳为产业调整政策和产业成长政策。产业调整政策的目标是产业结构合理化，产业成长政策的目标是产业结构高级化。 （一）产业调整政策 1. 产业调整政策的目标。产业调整政策的理论基础可追溯至20世纪30年代张伯伦（Chamberlain）提出的“能力过剩”概念，以及20世纪60年代贝恩（Bain）提出的“过度竞争”概念。之后，日本学者经常使用这两个概念，并为日本政府制定产业政策提供了理论依据。从第二次世界大战结束后开始，日本先后确定了一系列衰退产业，并对其制定了各种调整援助政策，取得了一定的成效。另外，欧盟的主要成员国也针对这两类问题，先后制定了相应的调整政策。 产业调整政策对产业结构合理化具有重要意义，它的立足点是帮助衰退产业实行有秩序的收缩、撤让，同时引导其资本存量向高增长率的产业部门有效转移。 所谓衰退产业，是指由于技术进步或需求变化等因素致使市场需求减少生产能力过剩且无增长潜力的产业。产业衰退产生的原因主要有四个方面：一是技术性原因，由于新产品出现或发生了技术革新而引起了产业替代。二是经济性原因，在长期经济发展过程中，各种投入要素的成本上升速度不一致，当某种要素成本上升速度较快时，投入要素结构中该种要素密集的产业就会由于利润急剧下降而趋于衰退。三是需求结构变化的原因，随着经济的发展和社会收入水平的提高，社会需求结构会发生变化，收入弹性为负的产业就会趋向于衰退。四是国际竞争的原因，由于国际分工格局变化，丧失了原有优势，一些产业就会趋向衰退。 事实上，在产业结构的转换过程中，衰退产业缩减的困难程度并不亚于成长产业的发展，而且衰退产业不能顺利缩减的社会后果，与成长产业顺利发展相比更为严重。日本产业政策理论认为，在单纯的市场机制条件下，衰退产业的过剩生产力向其他产业转移，经常存在着三方面的障碍：一是成长产业的先投入资本为防止利润率下降而设置的转入壁垒。二是工资和收入刚性，衰退产业的原有工资水平成为过剩劳动力为其他产业所吸收的障碍。三是固定资产拖拽，资本被束缚在衰退产业固定资产上无法实现解脱。当存在上述障碍时，因为资源流动不充分，或流动时间过长、流动费用过高，资源难以在短期内实现优化分配和组合，产业结构的自我调整难以通过市场作用顺利完成。这时，政府产业政策的干预就成为必要。 产业调整政策的实质仍然是资源分配，但与产业成长政策相比，更着重于对社会资产存量的结构调整和再分配。政府产业调整政策的目标通常有以下几个方面： （1）实现资源的充分利用和优化配置。资源或生产力要素被长期束缚在衰退产业内不能顺利转出和投入新的领域，显然不符合国民福利提高的经济发展目标。而资源又是有限的，所以必须克服对资源的浪费、闲置和低效率利用。当市场在短期利益的约束下难以实现资源优化分配时，政府有必要从社会整体和长远利益出发进行干预。 （2）摆脱国民经济增长对某种资源的依赖，促进产业结构的资源节约化趋势的发展。当某种资源的成本迅速上升时，淘汰对该种资源依赖程度较大的产业，可以有效地使国民经济增长摆脱资源约束而获得更大发展前景。 （3）协调经济发展过程中的社会利益矛盾，这主要表现在：一是协调资本利益矛盾，即协助衰退产业资本摆脱固定资本束缚，打破产业进入壁垒，以协调不同产业间资本利益矛盾。二是协调资本与劳动的利益矛盾，即在资本追逐更有利投资领域和更大利润的过程中，减少被抛出的劳动力的结构性失业，对劳动力进行产业转移导向和技能训练。三是协调区域利益矛盾，即产业结构政策与产业区位政策相结合，向衰退产业在地区结构中占重要比重的地区导入新的成长产业，防止地区经济衰退和地区利益对衰退产业缩减的阻碍。四是协调本国产业与外国竞争者的利益矛盾，即