取消农业税后乡镇财政面临的主要问题及对策研究.docVIP

取消农业税后乡镇财政 面临的主要问题及对策研究 李少民 为了充分调动种粮农民的积极性，进一步减轻农民负担，温家宝总理于2004年３月5日在十届全国人大二次会议上宣布５年内逐步取消农业税。至2005年2月底，我国大陆已有个省，切断了政府随意向农民收费满足开支需要的途径。经费来源的规范和明确，与庞大开支之间的矛盾更为突出。中央财政给予一定转移支付资金补助，虽然从一定程度上缓解了财政压力，但绝大部分财政仍捉襟见肘，各方面的支出压力仍然很大。2004年底，三门峡市7个县（市）区，乡村两级共负债111174.6万元，其中：乡镇负债72025.9万元，村级负债39148.7万元，平均每个乡镇负债947.7万元，平均每个行政村负债28.8万元。乡镇最高负债9000万元，最低负债76.1万元；村级债务负债最高的乡镇为6582 万元，负债最低的乡镇为25万元。改革前，这些集体债务只能通过“三提五统”、向农民摊派，甚至以税费抵债来偿还，而现在乡村两级不得再向农民乱收费，又无税费可抵，历史沉淀下的集体债务就无情地落到了乡村两级政权身上。在现行体制下，乡镇财政和村级组织基本没有偿还能力，靠经济发展偿还债务也不是一朝一夕的事情。因此，面对如此庞大的历史债务沉淀，绝大多数乡镇都表示束手无策。 （三）乡镇机构改革面临“双刃剑”。取消农业税后，乡镇机构超编人员工资和超支经费将无人为其“买单”。因此，严重的乡镇机构臃肿问题已到了非解决不可的地步。而为乡镇机构“消肿”却又不是一件容易的事。目前乡镇的工作人员，回乡大中专毕业生。这些人是在国家人事计划分配政策指导下，通过正常渠道的，他们的工资性收入虽然不高，但却享受惯了政府机关无所不包的福利待遇，因此减谁、留谁不是轻而一举的事情。与此同时，越是超编人员的关系越复杂，因关系网带来的人情阻力甚至比政策威力还要大。如果说取消农业税只是断了干部的财路，那么精简机构和人员就是切断其后路推进机构改革。 ，而上级又有税费任务，所以借债缴纳税费就不可避免。从的情况看，乡镇尾欠款一般在%～0%。虽然对村里形成了尾欠，但是村里对乡里，乡里对县里是不能尾欠的，否则县乡两级就无法运转。这部分尾欠要么由乡政府、要么由村里借债上缴。农村义务教育的经费主要来源于乡镇财政拨款向农民征收教育附加费教育集资。而农村税费改革取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然将导致教育投入大幅度减少。农村税费改革以前，农村基础设施建设主要依靠三提五统经费和对农民的集资摊派来解决。税费改革以后，取消三提五统农业税，使得农村教育、卫生、文化、乡村道路、饮水、通讯等基础设施建设缺乏资金保障。一事一议制度在大幅度减少乡镇财政收入上级转移支付量又与实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出经费来安排建设支出。2002年所得税收入中分享%，2003年以后每年分享比例又升至60%；加上农村税费改革以来逐步取消的除烟叶以外的特产税和农业税，乡镇财政收入之“水”明显越来越少。绝大部分乡镇特别是那些农业乡镇，即无发展经济的雄厚潜力，又缺乏发展经济的强劲动力。在此情况下，乡镇经济发展之“船”被一只只“搁浅”在收入枯竭的“陆地”上便不足为奇。 二、形成问题的主要原因 目前乡镇财政之所以面临以上问题，并不能归咎于取消农业税后的农村税费改革。许多问题由来已久解放初期，乡镇不是一级政府，只是初级社、高级社，人员少；后来发展到人民公社，人员也不多，再后来随着人民公社解体和土地承包经营的开展，生产经营的自主权下放给了农民，按说政府管的事情少了，但乡镇政府的建设却加强起来，成立了一系列的机构，使得过去个人干的事情现在不仅有了全套人马，还有了自主的财力。这种权力下放的同时又大规模增设机构的逆向发展，班子，相继建立七所八站七所八站出现局面，也不能完全责怪乡镇。一个原因是，多年来我国县级以上部门机构的设置，都尽其所能地延伸到乡镇。乡镇不与其对口又不好办事，因此撤掉哪个都不忍心；另一个原因是，乡镇是最弱小、最底层的权力机关，所属的各部门也是大中专毕业生和复退军人就业的底线。在当前我国就业形势严峻的现实情况下，乡镇对机构和人员的控制，显得异常被动和苍白无力。膨胀起来机构就像一口永远填不满的老虎机无论从数量还是从从业人员看，都是现行财政收支体制难以支撑的突出表现在以下几个方面：乡镇财政跨越公共财政的范围行事，直接组织经济或者干预农户生产，如发展乡镇企业、调整农业生产结构等。这种跨职能行事方式尽管在短时期内依靠乡村政府控制的资源和拥有的权力可获得部分财政收入，但同时也干预了市场，阻碍了私人经济的发展，引发乡镇干部与农民之间的冲突与对抗，并给乡镇财政带来了风险。乡镇财政承担了部分该由中央政府承担的事务，如民兵训练和优抚是为了强国防，属于全国性公共品