中央与地方事务划分中的四大问题.docVIP

中央与地方事务划分中的四大问题 一般而言，中央与地方的关系是一个国家实现有效的宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能的最主要关系。改革开放以来，我国总体上围绕建立社会主义市场经济体制的目标，以改革调整管理体制为重点，在推进各级政府的职能转变，加快政企分开、政事分开，实施政府机构改革，加强科学民主决策机制建设等方面进行了积极有益的探索，逐步实现了政府行政管理体制的转变。经过多次的改革与调整，我国的中央与地方关系不断得以完善，但是目前仍存在着事务混乱、职责不清、上下错位、机构从上到下复制等问题。具体表现为中央管理微观事务，地方承担宏观职能；微观管理权限和机构上收，地方推脱责任；地方有事务，无钱，中央有钱，地方向中央跑等诸多方面。 　　一、中央与地方事务分工不明 　　我国宪法规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它负责贯彻执行党的路线、方针、政策和全国人大及其常委会通过的法律、法令，统一领导国务院各部、各委员会和其他所属机构以及地方各级政府的工作，管理中国的外交、国防、财政、经济、文化、教育等事务，领导社会主义现代化建设。中央政府拥有最广泛的事务：行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权。按照地方组织法设立的地方政府的事务也是很大的，有行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等。 　　把法律规定与现实中的中央政府事务和地方政府事务作一比较，我们不难发现，目前各级政府事务缺乏明确而正式的划分。这是因为，尽管宪法原则上对中央和地方政府职责范围作出了规定，却并未通过立法对各级政府的事务加以明确划分，以致在实践中各级政府间在事务上并没有明显的区别——除了少数事务如外交、国防等专属中央政府外，地方政府的事务几乎全是中央政府事务的翻版。 　　缺乏明确的事务划分导致了两方面的后果。一是政府事务的界定存在着一定程度的内外不清问题，即市场与政府职能的界定不明确，政府越位与缺位同时存在。政府和市场的关系以及政府的职能是随着制度、技术等条件而变化的。作为转轨国家，我国政府由于历史原因承担了一些具有较高能力的政府才可以承担的职能，与此同时，一些必须由政府承担的基本的公共服务职能又没有履行好。政府职能的越位主要表现为：一方面，政府承担了不少应该由市场去做的事情，财政尚未退出营利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴；另一方面，能力比较低的政府承担了能力比较高的政府才需要承担的职能。政府职能的缺位则主要表现在对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足。 　　二是各级政府事务分配不合理，存在着一定程度的上下不清问题，即事务长期层层下移，造成中央与地方事务错位，地方各级政府之间相互错位。首先，中央与地方政府之间职责范围界定不够明确，含糊不清的支出大多被分配给下级政府，有些事务虽然明确归中央或省级地方，但在实际执行中发生了错位，也下放给了基层。提供最基本的公共产品的职能往往由供给能力比较低的基层政府承担。能力比较强的省、市政府没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中级功能。能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提供，但存在轻基本、重高端的特点，甚至国防、外交、海关等部分事务也分解给了不同的地方政府。中央政府过多承担了本应由地方政府承担的基础建设和经济发展方面的支出责任，而且不合理地直接干预微观企业层面的运营。（宋立：《政府事务、财权划分问题研究》，载《经济要参》2005年第38期）其次，上下级政府之间事务范围的划分随意性很大，在垂直体制下，上级的事务往往成为下级的当然事务，现实中，上级通过考核、一票否决等程序将本级责任分解成了下级的责任，上级请客下级买单的状况屡见不鲜。目前，县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等诸多责任。在市场经济条件下，社会保障、义务教育和公共卫生是非常重要的，并且具有很强的外溢性，属全国性公共产品和服务，在绝大多数国家中都是由中央政府承担主要的支出责任，而我国由财力与之相差悬殊的基层政府提供，导致了这些基本公共产品和服务提供不足或严重不均等。 　　二、地方事务由中央、省条条管理的弊病 　　本来应该由地方人大、法律、新闻、公民诉讼、社会组织等机制来解决的假冒伪劣、食品安全、生产安全、生态环境、土地等问题，由于没有发挥这些机制的作用而发生问题，由此不相信地方，就由中央条条管起来。于是事无巨细，中央管了地方的事务，这样各行各业都发生问题。不从地方人大、法律、新闻、社会组织、公民诉讼等机制考虑解决出路，而是每一个行业都要收到中央来管，最后把地方政府的完整性给肢解了。中央最终也是管不了，管不好。 　　实际上，目前所谓的工商、质监、食品监督、土地等的