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农村土地制度改革的重点与路径陈锡文 [ 2014-07-15 ] 共有0条点评　　摘要：党的十八届三中全会决定明确了农村改革的主要任务，其中关于农村土地制度的改革必然会对整个农村的经济社会制度产生深刻影响。复杂的农村土地制度改革可以分为三块：征地制度改革、农村集体建设用地制度改革以及农地经营体制的改革。农村土地制度改革的深化一定会给金融体制改革的推进创造条件，当然其中也有风险，需要我们加强探索。农村改革的主要任务　　党的十八届三中全会决定中关于农村的改革任务，是放在健全城乡发展一体化体制机制的大背景下来部署的，大体上可以概括为以下十个方面：第一，改革农产品价格形成机制和完善农业支持保护体系；第二，改革农村土地制度；第三，改革农村集体经济组织产权制度；第四，推进农业经营体系创新；第五，改革农业和农村投资体制；第六，改革农村金融体制；第七，农村行政管理体制和社会管理机制创新；第八，农村社会事业发展和基本公共服务体制改革；第九，健全农村生态保护和环境治理制度；第十，户籍制度改革和农业转移人口融入城镇。　　这其中，农村土地制度改革牵涉面广，在体制方面触及的层次深，所以引起了社会各界的普遍关注。农村土地制度改革会对整个农村的经济社会制度产生非常深刻和长远的影响，所以，我重点谈谈关于农村土地制度的改革。农村土地制度改革的影响与分类　　推进农村土地制度改革至少会在几个大的层面上产生很大影响：一是对国家土地管理制度的影响；二是对城乡之间土地资源配置和利用的影响；三是对农业经营体制的影响；四是对农民土地财产权利的影响。从对十八届三中全会决定的解读来看，可以把复杂的农村土地制度改革分解成三大块：第一块涉及到国家征地制度的改革，对象为用于工业化、城镇化建设的农村集体土地；第二块涉及到农村集体建设用地，既包括农民的宅基地，也包括乡镇企业的用地，还包括农村的公共设施和公益性用地；第三块涉及到农地，主要是从事农业生产的耕地。征地制度改革　　十八届三中全会决定对征地制度改革提出了五项要求：　　一、允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入建设用地市场，并且和国有土地同等权利。其意为：在城镇建设规划区的范围内，如果涉及到符合规划和用途管制的农民集体经营性建设用地，这部分土地可能就不再征收，以继续保持农民集体所有权的状态进入城镇建设用地市场。这对于保障农民土地权利、增加农民从土地开发中获取收益具有重大意义。　　二、在前一条的基础上进一步缩小征地范围，规范征地程序，同时健全对被征地农民的多元保障机制。即使不属于农村集体经营性建设用地，但如果符合规划和用途管制，农村集体的土地也可以进入建设用地市场。这就进一步缩小了征地范围。城镇化还在推进阶段，城镇建设需要用地，但新增建设用地中实行征收的土地比重会逐步下降，这可能是未来改革的趋势。这就意味着有更多的农村集体土地在不改变所有权的前提下就进入城镇建设用地市场，这对于如何改革国家的土地管理制度、对于如何保障因城镇化而失去农地的农民权利都将提出新的要求。　　三、比允许符合规划和用途管制的农村集体土地进入城镇建设更重要的问题是，农地转为非农建设用地后的增值收益怎么分配。城镇中有两种土地所有制后，政府未来不必通过改变土地所有权的方式来推进城镇建设，而只需以监管者的身份，要求所有的土地权利人在土地利用中必须符合规划和用途管制，这是管理制度上的深刻变化，也是世界上多数国家采取的做法。但关键还是如何解决土地增值以后的收益分配。十八届三中全会明确提出要建立兼顾国家、集体、农民三者的土地增值收益的分配机制，并明确要求合理提高个人收益。世界各地采取的办法大体为两种：一种是土地的增值收益归土地所有者，然后由政府通过税收来调节；另一种则是由法律确定一个合理的分成比例，规定农民所得的比例。我国台湾省的规定是不低于40%，这基本可被台湾农民所接受。　　十八届三中全会有关征地制度的改革还有两项要求：一是要求减少划拨用地，更多的建设用地要通过市场机制来配置；还提出要建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。这对于遏制城镇化进程中的土地饥渴症显然有重要意义。最后一项，提出要完善建设用地二级市场，这对推进城镇建设用地的二次开发、节约集约用地也会发生重要作用。农村集体建设用地改革　　对于农村集体建设用地，人们关注的焦点其实都集中在城近郊区、城中村的农村土地，而那些远离城镇的农区土地实际上与城镇建设用地并没有太大的关系。当然，通过拆农房、并村庄，把农村建设用地指标倒到城里来用，则是另一回事。所以，不能用解决城镇化地区农民土地的办法来对待整个农村的建设用地。同时，也要考虑我国的城镇化到底还需要多少建设用地。第二次全国土地调查的结果是，到2012年底城镇建设用地已达7.3万平方公里；将来即使城镇化率达到70%，按人均100平方米来计算