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什么叫政策性破产 自2000年以来，新破产法草案历经多次修改。在XX年6月财经委提交人大常委会的草案中，有关企业法人治理的条文已经相当充实。大体上讲，这些条文可以分为两大类，一是破产程序期间对管理层行为的限制，二是对破产程序开始前行为的追究。 目前，新破产法草案已经通过了全国人大常委会的两次审议。其间，法律委员会对破产法草案做了一些改动。本文以下的论述和引用的条文，均以XX年6月财经委提交常委会的审议稿为依据。至于法律委员会改动后的条文，不妨等到新破产法正式颁布以后再作介绍和评论。 一、破产程序期间对管理层行为的限制 1、接管制度 草案设立了管理人这一法定机构。管理人由人民法院在受理案件时任命。草案第23条规定的管理人职责中，第一项就是“接管债务人的财产、账册、文书、资料、印章等”，接下来还有调查财产状况、决定内部事务和日常开支、聘用人员、决定营业、管理和处分财产、接受给付和参加诉讼等职责。为了保证这些职责的履行，草案规定了债务人企业的管理层必须承担的一些义务。草案第18条规定，自人民法院受理破产案件之日起，债务人的有关人员承担下列义务：（1）妥善保管其占用和管理的所有财产、帐册、文书、资料、印章和其他物品；（2）根据人民法院、管理人要求进行工作，并如实回答询问；（3）列席债权人会议并如实回答债权人的询问；（4）未经人民法院许可，不得离开住所地；（5）不得担任其他企业的董事、经理等职务。这里所说的“有关人员”，包括企业法人的法定代表人，经人民法院决定，可以包括企业的财务管理人员和主要业务人员。 按照国际上使用的术语，上述义务中的前两项为“合作与协助义务”，第三项为“信息提供义务”，最后两项属于“附属义务”。关于合作与协助义务，联合国国际贸易法委员会拟订的《破产立法指南草案》（XX年稿）指出：“为确保破产程序可以有效和高效率地进行，一些就一定程度内替换或监督债务人作出规定的破产法，对债务人规定了与破产代表合作和协助破产代表履行其职责的一项一般性义务，而有些法律则规定债务人不得作出可能有害于程序进行的行为。合作义务的一个重要部分将是交出资产控制权以及业务记录和帐册，从而使破产代表能够对破产财产实行有效的控制。”[8] 关于附属义务，该文件指出：“一些破产法在债务人的合作与协助义务之外，还规定了一些附属义务。例如，这些义务（适用于自然人债务人，或法人债务人的管理人员和董事）可能包括（未经法院或破产代表许可）不得离开其惯常居住地，债务人提出离开或被迫离开其居住地须通知法院或破产代表，必须向破产代表或法院披露所有往来通信，以及其他一些涉及个人自由的限制。对于法人债务人，还可对法人总部的搬迁实行限制，而破产法可以要求取得法院或破产代表的同意。这些限制可能极为重要，有助于避免因在破产程序启动后债务人离开营业地和董事及管理人员辞职这种通常做法而造成破产程序的中断。这些附属义务如果列入破产法，应当与其基本宗旨和给予合作的一般义务这一种宗旨相应；这些义务也可能受到上述有关人权公约和协定的限制。”[9] 2、营业事务 在适用重整程序的案件中，债务人的管理人员可以通过两种方式被授权执行营业事务：第一，在管理人监督下的自行管理；第二，经管理人聘任负责企业营业事务。压滤机滤布草案第70条规定：“在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。”第71条规定：“无本法第七十条规定的情形，管理人行使本法第二十三条规定的职权。”“管理人可以聘任债务人企业的经营管理人员负责企业的营业事务。” 在第71条规定的情况下，企业管理层在执行营业事务方面更为活跃。这比较接近美国破产法中的“占有中债务人”的概念。二者的区别在于，中国的破产法草案考虑到管理层 “道德风险”问题的难以避免，规定了管理人对债务人的监督权，而美国破产法采用的是“要么由企业自行管理，要么由受托人（trustee）接管”的模式，所以在债务人自行管理时并不存在这种监督。 草案中适用于管理层的强制性手段之一，就是重整程序可能终止并转为破产清算。第77条规定：“在重整期间，具备下列事由之一的，经利害关系人请求，人民法院审理确认后，可以裁定终止重整程序：（一）债务人的经营状况和财产状况继续恶化，缺乏挽救的可能性；（二）债务人有欺诈、恶意减少企业财产、无理拖延或者其他显著不利于债权人的行为；（三）由于债务人的法人机关及其他工作人员的行为，致使管理人无法执行职务。”“重整计划没有被提请批准的，人民法院依职权裁定终止重整程序。”“在前二款规定的情况下，人民法院应当同时作出宣告债务人破产清算的裁定。”该条第1款所列的三种情形