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从政府在房屋拆迁中的角色 谈行政复议制度的完善 从政府在房屋拆迁中的角色 谈行政复议制度的完善 摘要：近年来，随着城市的改造和扩张发展，我国城市房屋拆迁过程中的各种利益冲突和社会问题日益突出，出现了拆迁难的局面。对房屋拆迁法律关系的剖析、政府主体的角色定位是问题的关键，而充分发挥行政复议的救济功能则是问题能够得到迅速解决的保证。 关键词：房屋拆迁 法律关系 政府职能 行政复议 近年来，随着改革开放的不断深化和社会经济的进一步发展，我市城市建设日新月异，旧城改造速度大大加快，从而使城市房屋拆迁的规模及其涉及的范围越来越大。与此同时，城市房屋拆迁中出现的问题也日益增多，拆迁人与被拆迁人之间的矛盾日益突出，一度呈现拆迁难的局面。出现拆迁难的一个重要原因，就是由于有的政府部门对城市房屋拆迁法律关系的性质认识模糊，组织统一拆迁，不适当行政作为，直接或间接地侵犯了被拆迁人的合法权益。基于此，笔者试从城市房屋拆迁法律关系的性质分析人手，就政府在城市房屋拆迁中应充当何种角色以及行政复议在房屋拆迁中存在的问题及其完善谈点粗浅的看法。 一、城市房屋拆迁法律关系的性质 法律关系，是社会生活关系的法律形式，是法律所确认和调整的社会生活关系，是法律关系主体或法律人格之间基于一定的法律事实而形成的法律上的权利和义务关系。按照法律关系表现的社会生活内容分类，法律关系可以分为宪法法律关系、行政法律关系、民事法律关系等。关于城市房屋拆迁法律关系的性质，理论界和实践当中都有不同的认识。有的认为，房屋拆迁关系是拆迁人与被拆迁人这两个平等民事主体的利益关系，应属于民事法律关系。有的认为，在房屋拆迁过程中，政府的行政行为自始至终都起着决定性的作用，房屋拆迁法律关系的性质为行政法律关系。另有人提出折衷说，认为房屋拆迁法律关系既是民事的，又是行政的，二者兼而有之。笔者认为，城市房屋拆迁涉及到土地管理、城市规划、国家建设以及被拆迁人的安置补偿等多个方面，涵概多个法律关系，但其中只有两个最基本的法律关系，即行政主体与行政相对人之间的行政管理关系和拆迁人与被拆迁人之间的民事法律关系。 （一）政府与拆迁当事人之间为行政管理关系 城市房屋拆迁涉及城市规划的实施、城市发展和居民群众的切身利益，工作难度大、问题多，因此离不开政府的干预和管理。为加强对城市房屋拆迁的管理、监督，国务院于1991年颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，并于2001年进行修改新颁布了《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）。根据《条例》规定，国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府有关部门对城市房屋拆迁工作实施监督管理。由此可见，有关政府部门对城市房屋拆迁的监督管理权具有法定性，其与被管理人形成的拆迁管理关系属于行政法律关系。拆迁管理这一行政法律关系具有以下几个特征： 1．主体的多元性。依《条例》的有关规定，政府有关部门是拆迁行政主体，拆迁当事人是行政相对人。具备拆迁行政主体资格的机关、组织包括县级以上地方人民政府，批准拆迁计划、拆迁方案和审批拆迁许可证照的主管部门，县级以上房地产行政管理部门或法律授权地方人民政府组建的房屋拆迁主管部门。行政相对人包括拆迁人、被拆迁人、拆迁单位及其他利害关系人。拆迁管理法律关系主体的多元性，恰恰反映了拆迁管理行为与其他单纯行政管理行为的不同，折射出拆迁管理关系所蕴含的以民事法律关系为基础的特性。 2．拆迁管理行为的单向性和强制性。 行政行为是运用行政权对公共利益的一种集合维护和分配，只能是代表公共利益的行政主体的一种单方面意思表示。同时，它又是法律的一种实施，是法律在相应领域或事项上的表现，体现法律的强制性。就行政主体而言，这种强制性表现为行政主体作出意思表示的法定性，而不以意思自治为原则。就行政相对人而言，这种强制性表现为对行政行为必须服从和配合。如果行政相对人不予服从和配合，就会导致强制执行。拆迁管理行政主体依照法律法规的授权和一定的法定程序，对城市房屋拆迁实施监督管理，是基于国家对城市规划、国有土地的管理职能，体现了国家实施城市规划管理的意志，不受拆迁当事人意志的支配和约束，具有单方性质，且以国家强制力作后盾，具有较强的强制性。由于拆迁管理行为具有显著的单方性和强制性，权力色彩较为浓厚，对行政相对方的影响彰显，故在实施过程中权力色彩必须予以淡化，权力运行必须受到约束。 3．拆迁管理行为的实质目的是保障国有土地使用权的回收。《土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城改造，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《城市房地产管理法》第十九