第五讲内外轻重之间.pptVIP

第五讲内外轻重 国家若为外忧，必有内患。外忧不过边事，皆可预防。惟奸邪无状，若为内患，深可惧也。帝王用心，常须谨慎。 ——《续资治通鉴长篇》 一、内外关系与国家结构形式 1、国家结构形式：中央与地方关系模式 （1）类别：单一制与联邦制 （2）空间维度：国家治理是通过分土而治，还是分民而治。空间维度体现为行政区划 （3）权力维度：国家权力必然要在不同层级政府间分配，权力维度就是指国家权力在纵向上的配置关系和配置模式 古代中国：典型的单一制国家 2、古代中国的国家结构形式 （1）核心概念：内外、干枝、本末 （2）理想目标：轻重相维，即中央集权的前提下，地方有适度的分权，既能保证中央政府的统一调控，又能维系有效的地方治理 二、轻重相维的尴尬 轻重相维：内外关系的微妙平衡，在中国历史上是可欲而难得的理想 1、秦汉：以郡统县，行政区划的两级制 汉代：千里一郡，人口百万，平均一郡管辖十五个县。郡守地位高（“宰相必起于州部”），自主权大，集行政司法监察治安选举考核与一身：信理庶绩、劝农赈贫、决讼断辟、兴利除害、检举郡奸、举善黜恶、诛讨暴殊 “庶民所以安其田里，而亡叹息愁恨之心，政平讼理也。与我共此者，其唯二千石乎！——汉宣帝 汉代内外关系的困境： （1）郡数目越来越多，管理幅度过大。秦朝三十六郡，汉末到了一百零三个 （2）郡境过小，难以有效处理应对突发事件，如农民起义 （3）监察区变为行政区的趋势：刺史变为州牧，州演变为一级行政区，“夫举大事，非据一州，无以自立”（逢纪《后汉书·袁绍传》 十三部州的建立：十二个刺史与一个司隶校尉 “夫秩卑则而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意……秩卑则其人激昂，权重则能行事”（顾炎武） 3、隋唐：两级政区的恢复 隋初，并省州县（三百多个州调整为一百九十个郡） 唐初，直接治理三百多个州，极力避免在州之上建立监察区，监察使职系临时差遣、无固定治所、无固定监察地域。但因为这种监察效果太差，十道采访使、观察使等日渐固定成为监察区 节度使与道-方镇：镇守边陲，统领军、守捉、城镇等小区域，道有大总管-大都督，大都 督加“使持节”衔者则为节度使，从一开始临时的、专职军事官员逐渐集军、民、财政于一 身，如安禄山兼任河北采访使、范阳节度使，“据险要，专方面，既有其土地，又有其人 民，又有其甲兵，又有其财赋”，雄踞一方，为唐中期后藩镇割据的渊薮。唐王朝始终未正式承认方镇为一级政区。 轻重相维的尴尬：在广阔的疆域范围内维持中央集权，解决问题的办法只能在中央集权和地方分权里面兜圈子。地方太小太多，无力独霸一方，但中央政府难以管理；地方太大，中央政府管理幅度合适，却容易尾大不掉，地方坐大成割据分裂局面。 三、外重内轻的危险 宋元之前，外重内轻成为统治者最为头疼的问题 1、行政区划 两级制与三级制的循环 2、权力配置： 两级制到三级制演变过程，也是地方首长（高层政区）集兵权、财权和行政权与一身 四、内重外轻的流弊 1、行政区划看内重外轻 宋朝的强干弱枝：保留了三级制，但是虚三级制 中央——路（转运使司、提点刑狱司、安抚使司、提举常平司）——府州军监——县镇寨 宋代行政区的特点：不在州以上设置统一的高层地方行政机构和单一的行政首长，而是把这级权力分属于不同的部门（诸监司）；二是不在州以上设单一的行政区划，而是尽量使诸监司分路不一致，形成一套复式路制 元朝的犬牙相入原则：打破山川形便的行政区划原则，行政区划与自然地理区域背离，使所有地方政区不能形成一个能据险自立的政治单元，一个完整的形胜之地。如陕西行省越过秦岭而有汉中盆地，湖广行省以湖南湖北为主越过南岭而有广西，河南江北行省包括了淮水南北，江浙行省则从江南平原逶迤直到福建山地。“合河南河北为一而黄河之险失，合江南江北为一则长江之险失，合湖南湖北为一而洞庭之险失，合浙东浙西为一而钱塘之险失”（魏源《圣武纪》 2、从权力配置看内重外轻 “今所以治之，无他奇巧也，唯稍夺兵权，制其钱谷，收其精兵，天下自安矣”（赵普） （1）宋朝：繁复的权力配置网络 “权归于上，一兵之籍，一财之粟，一地之守，皆人主自为之” 节度使虚置 选任文官做知州、知县，又以通判做知州副手，加以制约，更重要的是在州之上设帅司（安抚司）、漕司（转运使司）、宪司（提点刑狱使司）、仓司（提举常平使司），分割路得权力 更奇妙的是，宋人降低了官职与行政区域的对应程度宋人发扬了唐朝后期出现的官、职、差遣、分离的制度，官职分离、名实不符，也就是说拥有一个地方官职，却管不着这个地方。因此宋的士大夫不意居官为贵，反而将获差遣为荣 官是指正官或本官。唐代的官名如尚书、侍郎不在表示该官真正职务，用来定品秩、俸禄服色或迁转之序，又称“阶官”或“寄禄官”，按年资升迁，依阶领取俸禄。类似于我们现代的级别。 差遣：官员真正