论“乡政村治”体制下乡镇政权的权力体系及运作.docVIP

论“乡政村治”体制下乡镇政权的权力体系及运作摘 要：改革开放以来，在中国农村乡镇政权的实际权力体系和运作中，领导核心是乡镇党委，是领导中心、决策中心和指挥中心；行政中枢是乡镇政府，被乡镇党委领导，受制于县级行政，制约着村级治理；国家权力机关是乡镇人大，但其实际地位与法定地位有一定差距。关键词：农村；乡镇；政权中图分类号：D67 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）10-0054-03改革开放以来，中国农村社会发生了巨大的变革，在政治上逐步形成了“乡政村治”的治理格局。随着社会的转型、城镇化的推进，“乡政村治”的治理体制需要进一步改革和完善，以大力推动乡镇治理体系和治理能力现代化。为此，我们有必要对现行的“乡政村治”体制下乡镇政权的权力体系及运作进行梳理与分析，以期更好地推动新形势下乡村基层治理的改革。一、“乡政村治”体制下领导核心是乡镇党委乡镇政权的领导核心是乡镇党委，对乡镇实施思想领导、政治领导和组织领导。在实际运行中，乡镇党委就是乡镇政权的领导中心、决策中心和指挥中心。（一）乡镇党委的组织体系乡镇党委一般由9至11人组成，包括正、副书记若干名（通常由第一副书记兼任乡镇长，另1名副书记兼任乡镇纪委书记），组织、宣传、统战等委员3至5名和党委秘书1名，分工负责乡镇实际工作。乡镇党委一般设立一些专门机构，比如党政办公室、组织部、宣传部、工会、妇联、团委、纪检信访等办公室，分工负责各方面的工作。按照党章规定，乡镇党委由党员大会或者党员代表大会选举产生。在乡镇的实际选举工作中，党委书记和他主要候选人大多由上级组织部门考察推荐，然后再通过党代会选举产生。在组织原则上，乡镇党委服从县级党委，村党委受乡镇党委领导。（二）乡镇党委的权力运作毫无疑问，乡镇政权中居于权力中枢地位的是乡镇党委，是乡镇一切组织的领导核心。而在乡镇政权的实际运作中，这种领导核心地位得到明确化、具体化。1.乡镇党委的权力体系在实际工作中，乡镇党委的权力体系是分层级的。一般而言，乡镇的党委书记是党内“一把手”，又是整个乡镇政权的“一把手”。在乡镇党委的权力排序中处于第二梯队的是乡镇的党委副书记。一般乡镇长担任第一副书记，其他两名副书记根据分管范围的不同，被称为“三把手”、“四把手”，大体同镇长处于一个权力等级。处于乡镇党委权力体系第三梯队的是乡镇的党委委员和几位副乡镇长。乡镇党委的一般委员在行政级别上不如副乡镇长，但当上了党委委员实际上相当于进了“领导班子”。近年来，乡镇党委委员在乡镇内工作分工上出现了“实权化”、“实职化”倾向，负责具体工作。2.乡镇党委的权力核心在实际工作中，乡镇党委书记拥有乡镇政权的最高决策权和指挥权。乡镇党委书记掌握了重要的人事权。乡镇党委书记可以在实际上决定内部人员的工作分工、乡镇中层人员的职务安排，也可以实际影响包括乡镇长在内的所有中层以上工作人员的升迁。在现有体制下乡镇党委书记对于乡镇事务负有最高责任，也享有县市委的高度信任。一般乡镇人员的使用，县市委会首先尊重乡镇党委书记的意见。另一方面，乡镇党委书记拥有较高的财权。调查发现，乡镇党委书记和乡镇长都可以进行财务签批，但值得注意的是审批签字权的分配是由书记决定的，不是制度规定的。党委书记可以决定是本人直接签批，或是让乡镇长去签批，或者是分工签批。如果是乡镇长签批的情况，在重要的支出项目上也由书记决定，并经常向书记汇报开支情况。（三）乡镇党委的领导地位乡镇政权的一切工作都是乡镇党委统筹安排的。除了执行党和国家的路线、方针、政策以外，乡镇党委有两个十分重要的地方性职能，一是讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题，二是领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依法依规充分行使职权。乡镇重大工作基本上都是由乡镇党委书记主持召开党政联席会议进行研究部署的。一般来说乡镇政府很少单独开会。就是召开乡镇长办公会，也主要是研究落实乡镇党委书记部署的具体工作。在日常运作中，不论党务、行政、事业还是群团工作，几乎完全按照乡镇党委的统一部署安排。在乡镇，党委统一部署的工作任务称为“中心工作”，区别于各个“办公室”、“中心”、“所”、“站”的业务工作。对于具体部门来讲，职能设置上都有自己的业务，比如，农技站人员的业务工作是农业技术服务。党委统一安排的工作则是“中心工作”。乡镇党委与村党支部是领导与被领导的关系。乡镇党委从政治、思想、组织三个方面对村党支部进行全面领导。乡镇党委是村党支部的直接领导机构，村党支部必须执行乡镇党组织的决议。此外，乡镇党委其中一个基本职责就是培养、选拔和任命村支委的主要成员。根据《党章》规定，村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生，但他们还必须通过上级党组织的考察和选配。二、“乡政村治”体制下的行政中枢是乡镇政府乡镇政府是中国基层国家行政机关，行使本行政