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论农村土地流转立法的可能性摘 要：土地流转可以优化劳动力配置，提高土地利用率，是农村土地发展的必然趋势，但是当前土地市场上进行流转的案例为数尚少，农村土地要进行流转仍面临诸多问题。法律是改善土地流转困境的有效手段，然而如何制定、制定怎样的土地流转法，其本身也存在不少难点。实现土地流转市场化，必须以法律的形式明确土地各项权利的归属，因地制宜，从而实现农民和承包商的双赢。关键词：城镇化；土地流转；市场化中图分类号：D922.3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）13-0167-02近年来，随着工业化和城镇化的进一步发展，越来越多的农民进入工厂和城市务工，不愿也不能在农村继续耕种土地，农村土地资源的利用率逐年降低。而一些种田大户，或农业产业化企业扩大规模需要集中土地经营。不过，由于我国农村土地实行统分结合承包制，土地所有权归集体，而生产经营权归农民，农民无权转让所有权，只能转让经营权。要改变这种有地无人耕的状况，最可行的途径是进行合理的农村土地流转。中央最新文件为农村土地流转指明了方向，不过，中央文件毕竟是政策性文件，是方向性的指引，不是法律规范。在当前土地流转法律缺失的情况下，视土地为立身之本的农民并不愿冒着巨大的风险进行流转，法律的制定远远落后于土地流转的实际发展，影响农村土地流转规模和效益，并带来一系列社会矛盾的问题，因此，有必要制定和完善土地流转相关法律。一、土地流转立法中的必要性1.农民合法权利缺乏有效的法律保障近年来，随着经济发展水平的提高，农业单位的亩收益增加缓慢，农民种田的收益不断下降。对于承包地少的农户来说，耕种土地较出外打工收入明显下降。因此，耕种的积极性不高，抛荒或简单耕作现象时有发生。一些农民把土地流转出去，不仅解决了土地抛荒的问题，还增加了自己收益。不过，由于缺乏明确规范的土地流转合同，没有严格的法律加以规范和约束，土地流转中出现的纠纷往往难以解决。同时，缺乏明确的土地流转权利界定，土地流转权利收益难以明确，易使农民利益受损。依据《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营，管理。”①这一规定指出了农村土地“归农民集体所有”，这往往会使农民利益被包括进集体，一些人利用“集体”名义加以侵犯。如承包方再想大规模地承包土地时，一般不会挨家挨户地找每一个农民，而是直接登门镇政府或村政府同官员和办事人员协商，通过他们快捷高效地进行大面积的土地流转。在这种情况下，农民的知情权遭到剥夺，“被流转”会使农民丧失对土地的自主权，农民不能直接与承包方进行沟通，提出自己的想法和诉求，这样在土地流转过程中，农民的谈判权和收益权容易受到侵害。上述种种情况，法律都没有明确的限定和规范，也没有专门机构去处理这些问题，农民无力解决这些困难，因此就不愿意流转自己的土地，继续困囿于回报无几的耕种，或者进城务工，造成土地大量抛荒。2.土地流转中介缺乏法律约束中介作为承包方和农民的中间人，既要表达农民的意愿，又要保证承包方有利有图，做到在均衡维护双方的利益的情况下，促成土地流转的实现。中介不能越权代理，也不能私自侵占土地流转带来的任何利益。当前市场上尚未成立专门土地流转中介，往往由镇政府或村政府替代。镇政府或村政府作为中介，往往代替农民与承包方进行洽谈。现存法律对这种土地流转中介没有进行明确的规定和限制，也缺乏相应的管理和惩戒措施。土地流转服务平台在各地都没有建立完善，县乡村三级服务、管理等方面沟通不畅，土地流转监督制度欠缺，流转双方信息发布、政策咨询以及矛盾调解等工作尚待解决。因此土地流转出现层层转包的现象，以致农民被政府等不规范的中介侵占了权益，失去了在流转中的主体地位。3.土地价值评估体系不规范当前土地流转的另一争议在于土地流转价格。由于缺少一个土地流转市场，农民在土地流转时就缺乏明确的参考价格。没有形成土地流转市场是因为法律对土地流转权利归属上界定不明确，而权利归属是产权交易的前提。法律没有赋予农民对土地排他性的权利，导致作为土地集体权名义只有上级村、乡组织所有权人的政府会干涉农民土地流转。承包方也会利用农民现存明确的土地产权而借机打压土地流转价格，使农民难以得到应得利益。如果法律能够清楚地规定农民的土地权利，那么市场对土地流转价格的界定也就有了依据，从而科学地形成土地流转价格评估体系。只有人们在土地流转时有法可依，有地维权，人们才会愿意流转，土地流转市场才会得以形成并逐步规范化。二、土地流转立法的难度土地流转是时代发展的必然趋势。当今社会，农业收入已不再是农民的主要收入，进行土地流转有利于把农民从土地中解放出去，也有利于实现农业的规模经营，可以说土地流转是城镇化的内在要求，也是社会发展的必要进程。但是，土地流转方面的相关法律并非一朝一夕就能